Wieczna dyskusja. Niekończąca się reforma

Od lat 90-tych nieprzerwanie Wspólna Polityka Rolna poddawana jest reformom, polegającym przede wszystkim na zmianie kierunku wsparcia finansowego.

Na największe z nich składa się zestaw trzech reform trzech komisarzy ds. rolnictwa – MacSharrego, Fishlera i Ciolosa – sumarycznie prowadzących do:

• „zminimalizowania wsparcia na poziomie rynku”, gdyż to rozwiązanie nie przynosiło oczekiwanych rezultatów, a raczej problemy z nadprodukcją w unijnym rolnictwie. Wsparcie rynkowe zostało głównie zastąpione przez płatności bezpośrednie, tj. płatności do hektara ziemi rolnej, jako wzmocnienie dochodowości gospodarstw rolnych.
• uzależnienia płatności WPR od przestrzegania norm ochrony środowiska, dobrostanu zwierząt, bezpieczeństwa żywności.
• skierowania środków WPR na rozwój obszarów wiejskich, w celu rozwiązania strukturalnych problemów społecznych w rolnictwie.

Czy ten system wsparcia przyniósł zakładany rezultat w postaci wzmocnienia gospodarstw i pozycji rolników w łańcuchu wartości? Dane o obecnym stanie unijnego rolnictwa mówią same za siebie. Średni dochód rolników jest nadal około 40% niższy w porównaniu z dochodami pozarolniczymi. Pomiędzy 2005 a 2025 rokiem liczba gospodarstw rolnych spadła w UE o 37%. Tylko do 2016 r. ich liczba zmniejszyła się o 2 miliony (to jest o ¼) – w 85% były to gospodarstwa o powierzchni poniżej 5 ha.

W tym samym czasie doszło do zwiększenia koncentracji i specjalizacji produkcji rolnej (oddzielenie produkcji roślinnej od zwierzęcej). Jest to związane z tym, że średnio 80% środków WPR trafiało do 20% gospodarstw. Skoro płatność jest wyliczana od liczby posiadanych hektarów, to najwięcej środków trafi do tych, którzy mają najwięcej ziemi rolnej. Jednocześnie, ponad 80% środków WPR skierowane jest na wsparcie produkcji żywności pochodzenia zwierzęcego, charakteryzującej się wysoką emisyjnością.

To z kolej wynik powiązania płatności ze wsparciem dla określonych sektorów produkcji rolnej. Widać więc wyraźnie, że cel WPR, by wspierać zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, w tym zachowując ich żywotność poprzez ochronę małych gospodarstw rolnych, pozostaje na papierze. Wyludnianie wsi nie zmniejszyło się od 60 lat, za to postępuje coraz większe starzenie się rolników. Młodzi rolnicy (poniżej 35 roku życia) stanowili zaledwie 7,3% kierowników gospodarstw rolnych w 2005 roku i 6,5% w 2020 r. Tylko 29% gospodarstw rolnych w UE jest zarządzanych przez kobiety. Tylko 4,2% z nich ma mniej niż 35 lat, a 42% jest w wieku powyżej 65 lat. Unia Europejska próbowała zmienić ukierunkowanie finansowania WPR, wprowadzając capping i degresywność – czyli uzależnienia przyznania płatności od wielkości powierzchni ziemi rolnej. Zgodnie z tym płatności nie przysługują lub zostają zmniejszone.

Pojawiło się także dodatkowe wsparcie dla małych gospodarstw rolnych. Jednak tylko w niewielkim stopniu przyczynia się to do zahamowania negatywnego trendu. Zwłaszcza, że o pokoleniowej kontynuacji działalności rolniczej decyduje także krajowa polityka rolna – w tym do- stęp do ziemi rolnej oraz tworzenie rynków zbytu i przetwórstwa dla dostaw z gospodarstw rolnych, które nie mogą konkurować skalą. Krótko mówiąc od krajowych strategii wspierania rozwoju lokalnej produkcji żywności, zwłaszcza takiej która dostarcza wysokojakościową żywność, np. ekologiczną. Już tylko na przykładzie rolnictwa ekologicznego można zaobserwować jak istotne jest podejście państwa członkowskiego, niezależnie od WPR. W niektórych krajach UE, jak Austria, Niemcy, Dania, Francja, Włochy, Czechy rozwój tego sektora jest znacznie większy niż w Polsce. Pomimo tego, że polska produkcja rolna należy do największych w UE, a strukturę agrarną mamy podobną do Włoch. Jednak postawiliśmy na rozwijanie intensywnego, uprzemysłowionego rolnictwa (głównie produkcji zwierzęcej), bez oglądania się na koszty środowiskowe, klimatyczne i społeczne.

A to wprost prowadzi do możliwość realizacji celów WPR dotyczących tej ochrony – ograniczenia szkodliwego wpływu rolnictwa oraz dostarczania przez ten sektor które odnoszą się do ograniczania szkodliwego wpływu rolnictwa na klimat, środowisko oraz dostarczania przez ten sektor dóbr publicznych ważnych dla zdrowia, jakości życia i jakości żywności. Mamy tu kolejny pakiet reform, który miał być zgodny z założeniami Europejskiego Zielonego ładu, w szczególności Strategii „Od pola do stołu”.

Powody ich wprowadzania wydawały się oczywiste. Jeżeli pogłębiać się będzie degradacja zasobów naturalnych i kryzys klimatyczny, to zagrożona zostanie wydajność i stabilność produkcji rolnej. Według FAO, emisje gazów cieplarnianych z systemów rolno-spożywczych stanowiły 23% całkowitych emisji UE w 1990 r., obecnie stanowią one 31%. Od 2005 r. tempo redukcji pozostaje w stagnacji. Jak przewiduje Europejska Agencja Środowiska – także na podstawie oceny obecnej polityki krajów UE – trend ten utrzyma się do 2040 r., przy spadku emisji jedynie o 1,5%. Ponadto erozja gleb jest około dwa razy większa niż proces jej tworzenia na terenach rolniczych UE. W ciągu ostatnich 10 lat wzrosło zużycie nawozów sztucznych (+6,9% w przypadku azotu; +21,9% w przypadku fosforu). Coraz większym wyzwaniem staje się także dostęp rolnictwa do zasobów wodnych, a ocieplenie klimatu przynosi nowe zagrożenia w postaci pojawienia się nowych chorób i szkodników w produkcji rolnej.

W związku z tym zdecydowano, by wzmacniać uzależnienie płatności obszarowych od określonych praktyk rolniczych chroniących środowisko i klimat, wprowadzono także płatności dobrowolne, tj. ekoschematy.

Ta reforma WPR nie spotkała się jednak ani z akceptacją państw członkowskich ani samych rolników. Mamy więc, w niecałe dwa lata od jej wprowadzenia, kolejną nową reformę WPR, znaną pod hasłem uproszczeń unijnej polityki rolnej. Na poziomie UE, na podstawie Dialogu Strategicznego, Wizji dla rolnictwa i żywności oraz pakietów uproszczeniowych (Omnibus) proponuje się m.in. deregulację norm ochrony środowiska i klimatu w rolnictwie. Ta reforma idzie pod sztandarem zwiększania konkurencyjności i bezpieczeństwa UE. Jak bez odpowiedniej ochrony kluczowych zasobów (gleba, woda, różnorodność biologiczna) i mitygacji klimatycznej chcemy pozostać konkurencyjni i bezpieczni – nie wiadomo.

W tej karuzeli reform łatwo się zgubić, a przecież uproszczenia mają być odpowiedzią na problem nadmiernego obciążenia rolników biurokracją. Jak w 2025 r. wyliczyła Komisja Europejska, rolnicy nad papierami spędzają średnio tydzień w ciągu roku, aczkolwiek ten czas może się zmieniać w zależności od wielkości gospodarstwa. Nie chodzi jednak tylko o sam czas, a o szerzej rozumianą jakość obsługi beneficjentów WPR i kontrolowania ich gospodarstw. Jest to w ogromnej mierze problem systemów krajowych. Być może zatem jest szansa, że korzystając z unijnej reformy uproszczeń, polskie instytucje skupią się na przeglądzie krajowych przepisów i procedur, które utrudniają polskim rolnikom prowadzenie działalności.

Jeżeli pogłębiać się będzie degradacja zasobów naturalnych
i kryzys klimatyczny, to zagrożona zostanie wydajność i stabilność produkcji rolnej.

Może warte jest także przemyślenie dwóch innych kierunków postępującej reformy WPR. Jednym z nich jest adaptacja do zmian klimatycznych, Kierunek z pewnością potrzebny, ale… wymagający nakładów na innowacyjność technologiczną, biotechnologiczną, pomiarową. Oznacza to kolejne uzależnienie rolnictwa od środków zewnętrznych, a niektóre z rozwiązań – na przykład nowe techniki genomowe – budzą wiele wątpliwości.

Ponadto, gdzie dokładnie leżą granice możliwości adaptacyjnej? Jeżeli nie zmieni się sama produkcja rolna na korzystającą głównie z rozwiązań opartych na przyrodzie – z pewnością tańszych i o powszechnej dostępności – to szybko może się okazać, że żadna adaptacja nie pomoże w przypadku długotrwałej suszy i innych ekstremalnych zjawisk pogodowych. Będzie rósł tylko publiczny wyda- tek na ochronę rolnictwa przed sytuacjami kryzysowymi. Już dziś UE planuje zwiększenie kwot WPR tylko na takie kryzysy.

Drugi kierunek to właśnie konkurencyjność. Można wprowadzać wiele instrumentów, ale bez uwolnienia rolnictwa UE od dyktatu polityki handlowej? Zwłaszcza takiej jak umowa Mercosur, która tylko wzmacnia wymianę – mówiąc w uproszczeniu – pomiędzy technologicznym know-how UE a zależnością od zaplecza paszowego państw Ameryki Południowej.

Każda reforma WPR wynika przecież ze zmieniających się okoliczności. Jednak wybiórcze podejście do nich sprawia, że zachodzące zmiany tylko częściowo rozwiązują problemy, a w wielu przypadkach w ogóle nie działają. A działać nie mogą, gdyż nie są systemowe. Gdy- by były systemowe, to w pierwszej kolejności zmniejszyłyby konkurencyjne ciśnienie na rolnictwo pod hegemonią globalnych łańcuchów dostaw. Tym samym dałyby rolnikom prawdziwą szansę na spokojne dostosowanie do wymogów prowadzenia produkcji zgodnie z jego społeczną rolą, tak ważną dla nas wszystkich.