Skąd się bierze niemoc rządu w sprawie unijnej dyrektywy EUDR?

Kraje Unii Europejskiej są zobowiązane do wdrożenia do swoich systemów prawnych rozporządzenia unijnego, tak zwanej ”dyrektywy EUDR” – European Union Deforestation Regulation (Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2023/1115 z dnia 31 maja 2023 roku w sprawie udostępniania na rynku unijnym i wywozu z Unii niektórych towarów i produktów związanych z wylesianiem i degradacją lasów). Chodzi o przełomowy akt prawny dotyczący wprowadzania na rynek unijny (w tym Polski) i wywozu z UE (w tym z Polski) niektórych towarów i produktów związanych z wylesianiem i degradacją lasów.

Rozporządzenie weszło w życie 29 czerwca 2023 roku. Graniczna data włączenia rozporządzenia do systemu prawnego członków Unii Europejskiej, w tym Polski, była przekładana kilka razy. Obecnie jest to 30 grudnia 2025 roku dla dużych przedsiębiorstw i 30 czerwca 2026 dla małych i średnich przedsiębiorstw. Już wiadomo, że i tych terminów nie uda się dotrzymać.  Ostatni komunikat w sprawie EUDR pojawił się na stronach www Ministerstwa Klimatu i Środowiska 23 grudnia 2024 roku i kończy się zdaniem: „Obecnie w Polsce kontynuowane są prace formalno-prawne nad wyznaczeniem organu/organów właściwych w rozumieniu art. 14.2 Rozporządzenia EUDR” . Do dziś nie udało się wyznaczyć wspomnianego organu. A jest to jeden z kluczowych obowiązków rządu polskiego. Na czym polega problem?

Czym jest EUDR?

Dyrektywa EUDR ma na celu zapobieganie globalnemu wylesianiu, zmianom klimatu, zmniejszeniu emisji gazów cieplarnianych i utracie bioróżnorodności. Sposobem na ograniczanie tych zjawisk i procesów ma być  zapobieganie wycince drzew (w krajach spoza UE) związanej z konsumpcją w krajach UE niektórych produktów. Chodzi przede wszystkim o pochodzących hodowlę bydła, uprawy kakao, kawy, soi, drewna, produkcji oleju palmowego, gumy, węgla drzewnego, czekolady, opon, mebli oraz papieru drukowanego. EUDR może nieść pośrednio skutek w postaci promocji konsumpcji produktów niepowodujących wylesiania. Ma to ograniczyć wpływ Unii Europejskiej na globalne wylesianie i degradację lasów.

Zgodnie z rozporządzeniem każdy przedsiębiorca wprowadzający wspomniane towary na rynek UE lub eksportujący je z niego, musi być w stanie udowodnić, że produkty te nie pochodzą z terenów, na których po 31. 12. 2020 dokonano wylesienia, ani że nie przyczyniają się do degradacji lasów. Wdrożenie EUDR dotknie więc także systemu łańcuchów dostaw towarów pomiędzy UE a resztą świata. To zapowiada globalne, ekonomiczne i dyplomatyczne „trzęsienie ziemi”.

Sprawy nie ułatwia sam dokument, który jest rozległy, złożony, pełen terminów wymagających wyjaśnień. W Parlamencie Europejskim powstał osobny, duży  dokument, który precyzuje szereg terminów i procedur. Mimo wszystko nie bardzo to ułatwia prace nad adaptacją EUDR do państwowych systemów prawnych.

EUDR nakłada kilka istotnych obowiązków na rządy państw członkowskich. Wiele państw UE, w tym Polska, nie radzi sobie organizacyjnie z ich realizacją. Ale czy to rzeczywiście „tylko” kłopoty organizacyjne? Chyba nie. 

Pierwszym obowiązkiem jest wyznaczenie co najmniej jednego „właściwego organu” odpowiedzialnego za wdrożenie i egzekwowanie EUDR. Każdy kraj UE musi zagwarantować, że wybrany organ (lub organy) będzie niezależny i posiadający odpowiednie uprawnienia i zasoby. Krajowy system prawny ma zagwarantować, że nie podlega on formalnym i nieformalnym wpływom, które mogłyby narazić egzekwowanie EUDR. Do tej pory w Polsce nie wyznaczono takiego organu. Póki co za organizacje prac nad wdrażaniem EUDR spoczywają na wiceministrze klimatu i środowiska Mikołaju Dorożale. W komunikacie na stronach www Ministerstwa Klimatu i Środowiska z 18 września 2024 napisano między innymi: „Ministerstwo Klimatu i Środowiska intensywnie pracuje nad stosownym aktem, a jego przyjęcie przed 30 grudnia 2024 roku jest priorytetem” . Jak się jednak okazuje, minister napotkał istotne trudności w komunikacji z partnerami z innych ministerstw, o czym wiadomo z odpowiedzi ministra na interpelację poselską złożoną w tej sprawie przez posłankę Małgorzatę Tracz. 

Kolejne obowiązki, traktowane jako uciążliwości i nadmierne regulacje to: zasada należytej staranności zgodnie z którą przedsiębiorcy będą musieli udowodnić, że ich produkty nie przyczyniają się do wylesiania i nie przyczyniły się do degradacji lasów;  monitorowanie łańcuchów dostaw czyli śledzenie pochodzenia produktów i weryfikacja, czy wpływają na wylesianie; przygotowanie dokumentacji i przechowywanie dokumentacji potwierdzającej, że produkty są zgodne z rozporządzeniem EUDR;  przedsiębiorcy powinni ocenić ryzyko związane z wylesianiem w swojej działalności i wdrożyć odpowiednie środki; jeżeli przedsiębiorca stwierdzi, że jego produkt jest niezgodny z EUDR, musi zgłosić ten fakt.

Dodatkowo za niezgodności z EUDR grożą poważne kary finansowe nawet w wysokości do 4% rocznego obrotu w UE. 

Wielkim wyzwaniem i realną trudnością dla przedsiębiorców będzie wprowadzenie pełnej transparentności i wdrożenie systemu śledzenia łańcuchów dostaw. Aby ten warunek był spełniony, niezbędna będzie geolokalizacją działek, z których pochodzą surowce. W przypadku wielu partnerów handlowych, wymusi to monstrualny wysiłek organizacyjny i technologiczny. Trzeba pamiętać przy tym, że przedsiębiorcy będą musieli gromadzić i przechowywać te dane.

Jednym z poważniejszych problemów, które dziś w Polsce wydają się nie do pokonania, jest ustalenie kategorii zagrożenia poszczególnych państw na świecie z punktu widzenia ryzyka deforestacji na ich obszarach. Pierwotnie EUDR zakładało istnienie trzech kategorii: niskiego, standardowego i wysokiego ryzyka. Takie kategoryzowanie państw wzbudziło spory niepokój i opór. Jasne jest, że kraje o wysokim ryzyku „wypadną” z europejskiego rynku. Ale i państwa UE handlujące dotąd z takimi krajami poniosą duży koszt. Ostatecznie zrezygnowano z kategorii krajów braku ryzyka wylesiania.  Komisja Europejska wyznaczyła czas do 30 czerwca 2025 r. na przesłanie przez kraje członkowskie swoich propozycji i

metodyk klasyfikowania zagrożeń. W maju 2025 na stronach Komisji Europejskiej pojawiła się lista  klasyfikująca kraje (system  benchmarkingu) według poziomu ryzyka produkcji towarów objętych zakresem EUDR, które nie są wolne od wylesiania. Polskę zaklasyfikowano jako kraj niskiego ryzyka. Wspomniane niżej Białoruś, Myanmę i Rosję, jako kraje wysokiego ryzyka. 

Drewno a sprawa polska

W swoim Komunikacie „Wzmocnienie działań UE na rzecz ochrony i odbudowy lasów na świecie” Komisja Europejska pisze: „Lasy są niezastąpione. Są naszymi płucami i systemem podtrzymywania życia, pokrywając 30% powierzchni lądów Ziemi i będąc domem dla 80% jej bioróżnorodności. Dają nam powietrze, którym oddychamy, usuwając dwutlenek węgla z atmosfery. Lasy zapewniają niezbędną infrastrukturę organiczną dla niektórych z najgęstszych i najbardziej zróżnicowanych zbiorów życia na planecie. Zapewniają utrzymanie i dochód około 25% populacji świata, posiadają wartości kulturowe, społeczne i duchowe oraz stanowią znaczną część ziemi tradycyjnie zamieszkiwanej przez ludność tubylczą. Obecnie lasy na świecie są poważnie zagrożone wylesianiem i degradacją. Powierzchnia leśna wyniosła 1,3 miliona kilometrów kwadratowych w latach 1990–2016. Jest to równowartość 800 boisk piłkarskich traconych co godzinę. Aby zapewnić zdrowie i dobrobyt ludzkości oraz wprowadzić nasze społeczeństwa na ścieżkę zrównoważonego rozwoju, musimy współpracować z innymi, aby odwrócić ten trend, a także chronić i regenerować lasy na świecie”.

Na polskim „podwórku” mamy obecnie do czynienia ze zjawiskiem bardzo dawno nie widzianym. Ministerstwo Klimatu i Środowiska realizuje duży plan powoływania nowych rezerwatów przyrody, głównie leśnych. Jest realna szansa po ponad 20 latach, na utworzenie nowego parku narodowego (Park Narodowy Doliny Dolnej Odry), powstał drugi największy leśny rezerwat w Polsce na terenie województwa świętokrzyskiego („Bliżyńskie Lasy Naturalne”). Wyznaczane są tak zwane „starolasy” i „lasy o wiodącej funkcji społecznej” wokół niektórych aglomeracji miejskich.

Wszystko to z uwzględnieniem postulatów organizacji społecznych i we współpracy z Lasami Państwowymi. Klimat polityczny korzystny dla przywrócenia właściwej rangi wartościom przyrodniczym Polski w tym głównie lasom jako ostojom bioróżnorodności, pozwala na pewien optymizm. Niestety, co wykazały ostatnie wybory prezydenckie, raczej się zmieni, a nie ma dużo czasu na podjęcie stanowczych i skutecznych działań w celu ochrony lasów z ich licznymi funkcjami i bioróżnorodnością.

Lada chwila drzewa znów staną się wyłącznie surowcem, czego symptomem jest zapowiedź Ministra Rozwoju i Technologii Krzysztofa Paszyka  (PSL). Minister kilka dni temu ogłosił rozpoczęcie prac nad ustawą, która uczyni z drewna surowiec strategiczny w Polsce. Obecnie rośnie import drewna do Polski. Uderza to w przemysł drzewny. Polskie drewno jest droższe niż pochodzące z zagranicy. Importujemy między innymi z Ekwadoru, Chin, Ukrainy. Polska jest największym importerem drewna z Rosji.

Osobną kwestią jest nielegalny import z Białorusi oraz z Mjanmy (dawniej Birma), gdzie władze sprawuje krwawa junta wojskowa. Wysokiej jakości tekowego drewna z Mjanmy używa się do produkcji m.in. luksusowych jachtów i mebli. Polska – według danych Forest Policy Trade and Finance Initiative – jest drugim największym importerem drewna z Mjanmy w Unii Europejskiej oraz siódmym na świecie.

Toczy się wiec „strategiczny” spór o drewno i jego znaczenie. Stronami sporu są firmy zajmujące się importem drewna, producent krajowego surowca czyli Lasy Państwowe, Zakłady Usług Leśnych, przynajmniej trzy ministerstwa oraz przyrodnicy i organizacje pozarządowe. Ważną stroną sporu są ambasady państw spoza UE, które już zaczęły wywierać presję na polski rząd. 

Tymczasem globalne wylesianie związane nie tyko z produkcją surowca drzewnego, ale też z „produkcją” mięsa, kakao, oleju palmowego i całej reszty wymienionej na wstępie, nabiera rozpędu. Polska z jednej strony wyłącza kolejne, wciąż znikome powierzchnie leśne z gospodarki, z drugiej strony sprowadza drewno z zza granicy w tym za pośrednictwem prywatnych firm z krajów objętych sankcjami i prowadzącymi agresywne, niehumanitarne praktyki tak w obrębie  polityki wewnętrznej jak i zagranicznej. Ceny polskiego drewna rosną, podobnie jak konsumpcja wszystkiego o czym mówi „dyrektywa EUDR”. Polski rząd waha się, i to nie tylko ten, obecny, bo sprawa sięga czasów rządów obecnej opozycji. Zdaje się, że nikt nie ma zamiaru narazić się niektórym grupom interesów, tym bardziej, że w Polsce nieustannie mamy okres „przedwyborczy”. Póki co nikt nie ma zamiaru ani siły zderzyć się z reakcją dość pokaźnej grupy wyborców, która związana jest z branżą leśną i drzewiarską. 

Stan zewnętrzny, spór wewnętrzny. Interpelacja poselska w sprawie „dyrektywy EUDR”

Zgodnie z art. 14 dyrektywy EUDR obowiązkiem krajów członkowskich jest wyznaczenie jednego lub więcej organów publicznych, zwanych „właściwymi organami”, dedykowanych stosowaniu Rozporządzenia. Państwa członkowskie będą musiały zagwarantować, że ich krajowe prawo zapewni tym organom odpowiednie uprawnienia, zasoby i funkcjonalną niezależność. Państwa członkowskie muszą też ustanowić krajowe zasady w sprawie kar za nieprzestrzeganie przepisów i zapewnić, że system ich stosowania sprzyja współpracy międzyinstytucjonalnej. Termin na wyznaczenie tych organów minął pod koniec grudnia 2023 roku. 

Na dzień 7 lutego 2025 tylko trzy kraje nie dopełniły tego obowiązku: Polska, Grecja i Malta

W jednym z pism z 8 kwietnia 2024 Ministerstwo Klimatu i Środowiska poinformowało organizacje pozarządowe, że: „Z racji szerokiego zakresu produktów i towarów objętych przedmiotowym rozporządzeniem, Polska nie wyznaczyła jeszcze organu lub organów mających wdrażać przedmiotowe przepisy. Trwają zaawansowane analizy i rozmowy z Ministerstwem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w celu wyznaczenia wspólnie takiego organu/organów. Dodatkowo informuję, że z ramienia Ministerstwa Klimatu i Środowiska osobą odpowiedzialną za nadzorowanie wdrażania przedmiotowego rozporządzenia jest Mikołaj Dorożała, Podsekretarz Stanu, Główny Konserwator Przyrody”.

W kwietniu 2025 roku posłanka Małgorzata Tracz we współpracy z Polskim Klubem Ekologicznym Koło Miejskie w Gliwicach, sformułowała i złożyła poselską interpelację dotyczącą prac polskiego rządu nad „dyrektywą EUDR”. Posłanka zadała siedem (takich samych) pytań ministrom klimatu i środowiska oraz rolnictwa i rozwoju wsi: 

1. Czy oba ministerstwa powołały jakiś zespół do spraw implementacji dyrektywy EUDR, jeśli tak to kto wchodzi w jego skład, jaką strukturę i zasady funkcjonowania ma zespół i jeśli odbyły się jego spotkania, co ustalono i czy zostały sporządzone protokoły z tych spotkań?
2. Kto z ramienia Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi odpowiada za implementację dyrektywy EUDR?
3. Czy przedstawiciele innych państw w tym spoza Unii Europejskiej odbywali spotkania z przedstawicielami wymienionych ministerstw, jeśli tak, to jakich czego dotyczyły rozmowy?
4. Czy wyznaczono instytucję, która odpowiadać za implementację dyrektywy EUDR w Polsce? Jeśli tak to jaka to instytucja, jaka jest jej struktura i zasady funkcjonowania, poziom zatrudnienia i budżet roczny? 
5. Jeśli taka instytucja nie powstała to z jakiego powodu?
6. Na jakim etapie są prace nad aktami prawnymi mającymi umożliwić implementację dyrektywy EUDR to polskiego systemu prawnego?
7. Jeśli wymienione ministerstwa napotykają istotne trudności w podjęciu realnych i skutecznych prac nad implementacją dyrektywy EUDR, to jakie to trudności?

Z odpowiedzi obu ministerstw skierowanych do Marszałka Sejmu Szymona Hołowni wyłania się niespójny obraz. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazuje w swojej odpowiedzi na to, że to ministerstwo klimatu i środowiska jest odpowiedzialne za całość procesu. Wskazywane są różne instytucje, które by się miały zająć wdrażaniem „dyrektywy EUDR” ale zdaje się, że żadna z nich nie spełnia wymogu „niezależności” Są to bowiem istniejące już struktury zależne od ministerstw. Zwraca uwagę postulat zawarty w interpelacji, brzmiący tak: „Zwracamy również uwagę na konieczność wykazania przez MKiŚ na forum UE, że gospodarka leśna w Polsce prowadzona jest zgodnie z zasadami powszechnej ochrony lasów, trwałości ich utrzymania, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów oraz powiększania zasobów leśnych, a proces przekształcania lasów na użytki rolne nie zachodzi lub jest marginalny.

Celem tego działania powinno być uznanie Polski za kraj o niskim stopniu ryzyka wylesiania, co umożliwi polskim producentom korzystanie z uproszczonych procedur wynikających z rozporządzenia EUDR”.  Wydaje się, że „konieczność wykazania” czegoś przez kogoś w powyższym kontekście to jednak zbyt dalece posunięta arbitralność a wręcz presja. Trudno coś „koniecznie wykazywać” gdy nie ma się opracowanych, spójnych metodycznie wskaźników. Natomiast w tym stanowisku wyraźnie brzmi chęć obrony interesów polskich przedsiębiorców, bez uwzględnienia zasady transparentności i równego traktowania wszystkich podmiotów. O ile potrzeba ochrony interesów polskich przedsiębiorców jest oczywista, o tyle dyrektywny wobec rządowego partnera sposób jej wyrażenia budzi sprzeciw. W odpowiedzi na interpelację możemy też przeczytać, że trwają intensywne rozmowy z ministrem klimatu i środowiska. W odpowiedzi ministra rolnictwa i rozwoju wsi brakuje natomiast odniesienia się do pytań o spotkania z przedstawicielami innych państw oraz brakuje wskazania na rzeczywiste trudności w pracach nad „dyrektywą EUDR”. 

Ministerstwo Klimatu i Środowiska natomiast wskazuje, że rozpoczęły się prace nad zbudowaniem zespołu roboczego do spraw „dyrektywy EUDR”, ale że dotąd (stan na 30 kwietnia 2025 roku), nie odbyło się żadne spotkanie robocze. Podkreślam, że mówimy o 30 kwietnia i budowaniu zespołu roboczego. Tymczasem do 30 czerwca 2025 Polska miała złożyć pełną dokumentację na temat sposobu wdrażania dokumentu do polskiego systemu prawnego, czyli już dawno powinny zostać powołane odpowiednie, niezależne instytucje. Z jakiego powodu wciąż te instytucje nie powstały? Wyjaśnia to w swojej odpowiedzi minister klimatu i środowiska następująco: „Dnia 28 lutego 2025 r. oraz ponownie dnia 24 marca 2025 r. Ministerstwo Klimatu i Środowiska wystąpiło do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o wprowadzenie do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów projektu ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw.

Celem tej ustawy jest zapewnienie stosowania rozporządzenia EUDR w Polsce poprzez wyznaczenie organów właściwych w rozumieniu art. 14 ust. 2 rozporządzenia EUDR do sprawowania kontroli nad poprawnością wdrażania i wykonywania obowiązków wynikających z przedmiotowego rozporządzenia. W odpowiedzi Zespołu ds. Programowania Prac Rządu z dnia 15 kwietnia br. poinformowano o potrzebie przekazania dodatkowych informacji nt. podejmowanych przez Ministra Klimatu i Środowiska działań i ich wynikach w odniesieniu do stosowania przedmiotowego rozporządzenia i odroczeniu podjęcia decyzji w sprawie wpisania projektu ustawy do wykazu „do czasu wyjaśnienia przez Ministra Klimatu i Środowiska, także w ramach konsultacji z Komisją Europejską, kwestii stosowania w/w rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady”.

Interesująco brzmi odpowiedź na trzecie pytanie z Interpelacji, o ewentualne spotkania z przedstawicielami innych państw w sprawie EUDR: „Przedstawiciele państw członkowskich Unii Europejskiej nie odbywali indywidualnych (dwustronnych) spotkań z przedstawicielami Ministerstwa Klimatu i Środowiska w sprawie rozporządzenia EUDR. Odbyły się natomiast spotkania z przedstawicielami dwóch państw spoza Unii Europejskiej”. Może to wskazywać na próby wywierania nacisku przez przedstawicieli państw (prowadzących rabunkową gospodarkę leśną?) na polskie ministerstwo. 

Chroniczny „okres przedwyborczy” czyli polityka długofalowej niemocy

Oznacza to mniej więcej tyle, że kolejne rządowe organy przerzucają się sprawą „dyrektywy EUDR” jak gorącym kartoflem. Zdaje się, że nikomu nie zależy na tym, żeby temat podjąć śmiało, transparentnie i zdecydowanie. Bo też jak pisałem, w przewlekłym „okresie przedwyborczym”, mimo rzeczywistego okresu powyborczego, nikt na wdrożeniu EUDR nie zyska. Przynajmniej politycznie. Ten przełomowy akt prawny w czasie kryzysu i różnych wojen w tym wewnętrznych i politycznych, ma szanse wpłynąć na radykalną zmianę konsumpcji w skali globalnej. Ale też z pewnością ma duży potencjał na wywrócenie politycznych stolików w różnych miejscach na Ziemi. I tym razem w Polsce nikt nie ma odwagi podjąć się takiego wyzwania i ryzyka. Kolejny raz przedmiotem troski polityków są głosy wyborców. Nie długoterminowa polityka i rzeczywistość. 

Kilka dni temu zadałem w mediach społecznościowych pytanie ministrze klimatu i środowiska Paulinie Henning – Klosce o to, jak się mają sprawy związane z wdrażaniem „dyrektywy EUDR”? Dostałem odpowiedź: „Wniosek o wpis do wykazu prac rządu został wysłany do KRPM (Kancelaria Prezesa Rady Ministrów)”. Co w takim razie zrobi z tą sprawą w kolejnym „okresie przedwyborczym (tym razem parlamentarnym) Prezes Rady Ministrów Donald Tusk? Czekamy na odpowiedź.