Co dalej z tym ładem?

Jolanta Piecuch
15 marca 2012

Organizacje społeczne od lat zabiegają o zatrzymanie chaosu urbanistycznego w Polsce. Chaos urbanistyczny sprzyja degradacji przestrzeni publicznej, spadkowi jakości życia w miastach. Czasem jest wynikiem korupcji, czasem samowoli budowlanych, ale najczęściej – złego prawa.

Niestety po stronie rządu, Sejmu i władz lokalnych wciąż nie ma woli konstruktywnego dialogu ze społeczeństwem. Strona społeczna od lat bezskutecznie próbuje nawiązać taki dialog. Czy tysiące godzin pracy społecznych organizacji pozarządowych, setki konferencji branżowych organizowanych m.in. przez Stowarzyszenie Architektów Polskich (SARP), Towarzystwo Urbanistów Polskich (TUP) czy Kongres Budownictwa mają sens? Dlaczego rządzący wykazują się uporem w pomijaniu głosu obywateli, dla których pracują? A może pracują wcale nie dla obywateli?

Nowelizacja bez konsultacji

Symptomatycznym przykładem jest „palikotowa” nowelizacja prawa budowlanego z 2009 r. W 2008 r. Ministerstwo Infrastruktury rozpoczęło prace nad nowelizacją prawa budowlanego i ustawy o planowaniu przestrzennym. Organizacje pozarządowe zwróciły się do Ministra Infrastruktury, premiera oraz Sejmu z petycją, żądając wzięcia pod uwagę doświadczenia zwykłych obywateli dotkniętych dotychczasowym złym prawem. W petycji obywatele deklarowali gotowość wskazania luk w prawie i zapisów korupcjogennych oraz sprzyjających degradacji przestrzeni. Nikt z adresatów nie okazał zainteresowania.

Celem nowelizacji było „usuwanie barier budowlanych”, uciążliwych m.in. dla deweloperów. Podczas obowiązkowych konsultacji społecznych organizacje wielokrotnie wskazywały zagrożenia płynące z proponowanych przez ministerstwo zapisów. De facto zwalniały one instytucje administracji państwowej z odpowiedzialności za ład przestrzenny. Przebieg konsultacji społecznych nie rokował dobrze dla przygotowanego projektu. Więc ministerstwo zawiesiło prace i oddało sprawę sejmowej komisji Przyjazne Państwo, co pozwoliło formalnie pominąć wszelkie konsultacje. Tym sposobem 12 lutego 2009 r. Sejm uchwalił nowelizację prawa budowlanego, likwidującą pozwolenia na budowę, dopuszczając możliwość budowania na podstawie zgłoszenia, bez informowania o tym sąsiadów i bez zgody organów nadzoru.

Grupa warszawskich i podwarszawskich organizacji społecznych zwróciła się o konsultacje w tej sprawie do SARP i TUP. 3 marca 2009 r. odbyła się wspólna konferencja prasowa, na której 17 organizacji wystosowało do senatorów apel o odrzucenie szkodliwej społecznie nowelizacji. Także Porozumienie Urbanistów, Architektów i Inżynierów Budownictwa, skupiające dziesięć najważniejszych organizacji branżowych, zwróciło się 16 marca do ówczesnego Marszałka Sejmu Bronisława Komorowskiego o zatrzymanie niekorzystnych zmian.

Tymczasem wiceprezes Polskiego Związku Firm Deweloperskich Jacek Bielecki nie krył, że to projekt przygotowany przez jego środowisko.

Jak państwo zawiodło obywateli

Podczas obrad Senatu 6 marca 2009 r. nikt nawet nie wspomniał o otrzymanym apelu. Co gorsza, Senat wprowadził poprawki, dopuszczające dowolność zabudowy nawet na obszarze Natura 2000.

Poseł Janusz Palikot wystąpił na konferencji prasowej, nazywając przeciwników ustawy „pseudoarchitektami”, „pseudourbanistami” i „pseudoekologami”. Zaś przewodniczący komisji Przyjazne Państwo Mirosław Sekuła (który objął tę funkcję w styczniu 2009 r.) zadeklarował, że chce tworzyć prawo tylko dla „uczciwych ludzi”. Przyznał przy tym, że jest idealistą, bo zapewne okres pomiędzy wejściem w życie nowych zapisów ustawy a czasem, kiedy gminy będą miały swoje plany miejscowe, będzie niebezpieczny. Zapewnił jednak, że Sejm chce „zmusić gminnych urzędników do wytężonej pracy nad planami poprzez uproszczenie przepisów określających zasady tworzenia miejscowego planu”. Podobno miał nawet pomysł karania gmin, które z takiego obowiązku się nie wywiążą, ale do dziś żaden projekt w tej sprawie nie został ujawniony.

W kwietniu 2009 r. Sejm, ignorując zasięgnięte w toku procesu legislacyjnego opinie prawne krytyczne wobec proponowanych rozwiązań, ostatecznie uchwalił nowelizację (odrzucając na szczęście niektóre z senackich poprawek). Nowe prawo budowlane znosiło pozwolenia na budowę, podobnie jak odpowiedzialność organów państwowych za nadzór nad ładem przestrzennym. Rozstrzyganie sporów w tym zakresie przeniesiono do sądów cywilnych (dotychczas rozstrzygał sąd administracyjny). A przecież chodzi o spory najsłabszego ogniwa procesu budowlanego, jakim jest obywatel, z inwestorem, który często może korzystać z usług najdroższych prawników!

Ratunek w Trybunale

Pozostała ostatnia szansa. Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacje społeczne i branżowe zwróciły się do Prezydenta Lecha Kaczyńskiego o skierowanie nowelizacji do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania jej zgodności z Konstytucją RP. Prezydent złożył wniosek w trybie kontroli prewencyjnej, dzięki czemu nowela nie weszła w życie do czasu jej rozpatrzenia w kwietniu 2011 r.

Dzień rozprawy, 20 kwietnia 2011 r., okazał się wielkim dniem, przywracającym wiarę obywateli w demokratyczne struktury państwa. Marszałek Sejmu podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że nowela jest zgodna z Konstytucją. Przedstawiciel Prezydenta oraz Prokurator Generalny przedstawili stanowiska przeciwne. Trybunał Konstytucyjny, obradując w pełnym składzie, uznał, że zniesienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest niezgodne z konstytucją.

Sędziowie zgodzili się z zarzutem strony skarżącej, że „publiczno-prawnej ochrony praw właścicieli sąsiednich nieruchomości, stosowanej na etapie przed rozpoczęciem budowy, nie zastąpią instrumenty cywilnoprawne, przewidziane w kodeksie cywilnym dla ochrony własności, gdyż co do zasady działają ex post (po naruszeniu prawa), a nie zapobiegają naruszeniom i są trudne do zastosowania oraz kosztowne”.

Trybunał uznał także za niezgodny z konstytucją zapis, który przewidywał zalegalizowanie z mocy prawa (bez przeprowadzenia postępowania) wszystkich samowoli budowlanych, wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. (o ile tylko nie było w związku z nimi prowadzone postępowanie administracyjne). Trybunał uznał taki zapis za sprzeczny z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z zasadą dookreśloności prawa (zob. orzeczenie sygn. Kp 7/09).

Co dalej?

Odrzucenie przez Trybunał nowelizacji prawa budowlanego to sukces demokratycznej Polski, ale to nie znaczy, że obecna sytuacja jest dobra. Potrzebne są nowe regulacje dotyczące ładu przestrzennego: m.in. nowelizacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prawa budowlanego i/lub nowy – kompleksowy system gwarantujący kulturę polskiej przestrzeni, o który organizacje pozarządowe wystąpiły do Prezesa Rady Ministrów w lutym 2010 r.

Istotne jest, w jakim kierunku pójdą te zmiany. Z jednej strony Palikot zapowiada ponowne złożenie w Sejmie swojej nowelizacji prawa budowlanego. Z drugiej strony w siłę rosną organizacje społeczne, dzięki współpracy i umiejętności konsolidacji wysiłków.

W czerwcu 2011 r. odbył się w Poznaniu Kongres Ruchów Miejskich. Podczas jesiennej kampanii wyborczej Kongres przygotował „skaner miejski”: kandydatów na posłów i senatorów pytano o gotowość pracy na rzecz prawa obywateli do miasta, w tym o stan i przyszłość prawa stanowiącego o jakości polskiej przestrzeni. Większość uczestników skanera zgodziła się z diagnozą organizacji społecznych. Czy to znaczy, że sposób komunikowania się z nami posłów i senatorów wkrótce się zmieni?

Organizacje społeczne są wartościowym partnerem, mogą pomóc w naprawie ułomnego prawa. Pod warunkiem, że ktoś zechce się z ich zdaniem liczyć.

Jeśli nie zaznaczono inaczej, materiał nie może być powielany bez zgody redakcji.

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *