Polityka żywnościowa dla Europy

Uwaga Brukseli ponownie ogniskuje się na Wspólnej Polityce Rolnej (WPR). Cykl przeprowadzanych obecnie reform może przynieść kolejne modyfikacje WPR na przyszłą dekadę.

Sukces tych reform wydaje się być oceniany w kategoriach politycznych: „udana” reforma WPR to taka, w której strategia stworzona 60 lat temu zostaje pomysłowo ujęta w nowe ramy, powtórnie wyważona i przemianowana, aby sprostać zmieniającym się oczekiwaniom i w miarę równo rozdzielić panujące niezadowolenie.

Tak zdefiniowana „pomyślna” reforma WPR może przeminąć nie przynosząc znaczącego postępu w kwestii sprostania wyzwaniom, jakie niesie za sobą budowa zrównoważonych systemów zaopatrzenia żywnościowego w Europie. Problematyczność WPR dotyczy zarówno tego, co wdraża, jak i tego, czego nie wdraża i nie może wdrożyć jako strategia rolna.

Europa pilnie potrzebuje polityki żywnościowej (lub „Wspólnej Polityki Żywnościowej”). Oto pięć kluczowych powodów, które potwierdzają, że zmiana jest konieczna i nadszedł odpowiedni czas, by ją wprowadzić.

1. Skoncentrowanie strategii na tych samych celach (łączenie obszarów polityki)

Pierwszy powód jest najbardziej oczywisty. Na sposób produkowania żywności i odżywiania wpływa szereg rozwiązań i ustaleń – od dotacji dla rolników po jadłospis stołówek szkolnych, od informacji zdrowotnych na etykietach produktów po strategie marketingowe branży spożywczej, od rozporządzeń o strefach zagospodarowania przestrzennego po rolę organizacji charytatywnych w przekazywaniu nieskonsumowanej żywności ubogim rodzinom, od programów wsparcia finansowego po kampanie edukujące o zdrowym żywieniu, od metod równoważenia życia zawodowego z prywatnym po politykę handlową. Strategie te wchodzą w zakres kompetencji szeregu równoważnych departamentów: rolnictwa, zdrowia, edukacji środowiskowej, spraw społecznych i handlu.

Obecną politykę na poziomie UE nadal charakteryzuje wielosektorowość i słabe zintegrowanie. Na przykład niektóre środki rozwoju obszarów wiejskich w ramach WPR mają na celu wspieranie rentowności drobnych gospodarstw rolnych, tymczasem przepisy UE o bezpieczeństwie żywnościowym często narzucają finansowy ciężar, którego rolnicy nie są w stanie udźwignąć.

Podobnie jest z unijnymi strategiami rozwoju: mimo iż UE wspomaga konkurencyjność rolników na rynkach lokalnych w krajach rozwijających się i zobowiązuje się zapewnić „spójność polityki na rzecz rozwoju” – która ma wspierać, a nie blokować tamtejsze wysiłki na rzecz rozwoju – to polityka rolno-handlowa wciąż zachęca europejskich producentów wieprzowiny i nabiału do poszukiwania zagranicznych rynków zbytu (np. poprzez narzędzia promocji eksportu), co skutkuje nieuczciwą konkurencją na rodzimych rynkach państw rozwijających się.

Trzeci przykład: popierając paryskie porozumienie klimatyczne i Cele Zrównoważonego Rozwoju, UE podjęła odważnie zobowiązanie, że zajmie się zmianą klimatu. I chociaż ekologizacja rolnictwa może wywrzeć zasadniczy wpływ na unijną zdolność do wywiązania się z deklaracji klimatycznych, to większość wytycznych obowiązującej polityki niezmiennie sprzyja dużym jednostkom produkcyjnym (korzyści wynikające ze skali), wysoko uprzemysłowionym środkom produkcji i przetwarzaniu żywności – czyli modelom sprzecznym z celami klimatycznymi.

Rozbieżności te ujawniają ograniczenia obecnego podejścia, w którym strategie nie są zbieżne, obierają odmienne cele i nie współdziałają. Strategie te są niedopasowane i nie spełniają oczekiwań – ani indywidualnie, ani zbiorowo. Potrzebna jest polityka żywnościowa warunkująca ich spójność.

2. Wykorzystanie lokalnych eksperymentów (spajanie poszczególnych poziomów polityki)

Drugi widoczny rozdźwięk istnieje między różnymi poziomami zarządzania. W tej chwili systemy żywnościowe ulegają przeobrażeniu dzięki szybko rozwijającym się innowacjom, które obejmują m.in. zrównoważone praktyki zamówień publicznych i obywatelskie inicjatywy na nowo łączące producentów lokalnych z konsumentami w miastach. Podjęto jednak niewiele prób systematycznego zespalania inicjatyw na poziomie lokalnym z polityką na szczeblu krajowym lub unijnym. Dlatego systemy żywieniowe podlegają imperatywom, które mogą być potencjalnie przeciwstawne.

We wszystkich obszarach, w których UE uzyskała uprawnienia, jej polityka musi nadal określać kierunek działań i gwarantować równe szanse. To zaledwie jeden z elementów układanki i niezbędne jest skuteczniejsze uzupełnienie unijnych rozwiązań strategicznych odpowiednimi środkami na innych poziomach. Na przykład rządy krajowe mogą przejąć inicjatywę w aktywizowaniu nowego pokolenia rolników poprzez wprowadzenie korzystnych systemów podatkowych i programów szkoleń.

Władze lokalne często są najlepiej przygotowane, by poprawić dostęp do zdrowej diety dzięki planowaniu urbanistycznemu i praktykom zamówień publicznych. Rady ds. polityki żywnościowej, które powstają przy jednostkach samorządu terytorialnego w całej Europie, są już liderem w tworzeniu zrównoważonych systemów żywnościowych.

Zamiast zastępować jedną odgórną wizję inną, należy zadbać o autentyczną wartość dodaną polityki żywnościowej Europy (inaczej Wspólnej Polityki Żywnościowej), definiując wspólne cele, umieszczając wszystko pod jednym dachem, zachęcając do eksperymentowania i promując różnorodne, komplementarne ścieżki, które prowadzą do zrównoważonych systemów żywnościowych.

Pewien rozrzut między poziomami polityki bywa postrzegany jako atut, ponieważ wspiera formę polityki eksperymentalnej pozwalającą różnym władzom na realizację własnych koncepcji, które – niezależnie od tego, czy kończą się sukcesem, czy porażką – mogą być lekcją dla innych. Jednakże ostateczne cele i fundamentalna wizja systemów żywnościowych muszą być koherentne. Obecny brak koordynacji zniechęca do eksperymentowania, ponieważ główny system pozostaje bierny i wskutek braku skoordynowanej polityki żywnościowej blokuje zmiany lub przynajmniej nie potrafi ich wspierać.

Eksperymentacja w systemach żywnościowych potrzebuje sprzyjającego środowiska, którego źródłem może być Wspólna Polityka Żywnościowa. Nie oznacza to narzucania jednolitości, tylko wspieranie rozmaitych podejść i przyspieszanie kolektywnej edukacji.

3. Wyjście poza produktywizm i adaptacja do nowych wyzwań

Brak koordynacji we wszystkich sektorach i na różnych poziomach administracji rządowej wzmacnia tendencję ku polityce silnie 'zależnej od ścieżki’. Począwszy od lat 50. minionego stulecia nasze systemy żywnościowe koncentrują się na zwiększaniu wydajności z jednostki powierzchni gleby.

Mamy obsesję na punkcie dostarczania dużych ilości pożywienia, co ma zagwarantować, że zaopatrzenie obejmie wszystkich, w tym rodziny o niskich dochodach. Rolników stopniowo zachęcano do sprzedawania tanich surowców przemysłowi przetwórstwa spożywczego, a potrzeby konsumentów uznano za zaspokojone, gdy półki supermarketów zostały zarzucone mnóstwem tanich kalorii. Słowami kluczowymi były: wydajność, ekonomia skali, niski koszt oraz ilość.

Model ten utrwaliła seria elementów, które ewoluowały przez lata. Wybrane technologie, subsydia i podatki, inwestycje w infrastrukturę i ramy regulacyjne wspólnie utrzymują nienaruszalność istniejącego systemu. Wymienione składowe są dostosowane do szybkiego trybu życia, w którym dominuje wygoda, i tłumaczą sukces przetworzonej i wysoko przetworzonej żywności.

Od początku XXI w. wyłonił się inny zbiór priorytetów. Dużą wagę przywiązuje się do kwestii odporności na wstrząsy pogodowe lub gospodarcze. Tym samym na pierwszy plan wysuwa się potrzeba wspomagania mniejszych gospodarstw rolnych i powstrzymania procesu koncentracji gruntów, która stanowi zasadniczy warunek zachowania tkanki społecznej i integralności ekologicznej obszarów wiejskich w Europie. Ponadto systemy żywnościowe i rolne mają teraz zapewnić nie tylko wystarczającą porcję kalorii, lecz także pełnowartościowe produkty wysokiej jakości oraz zróżnicowaną dietę.

Te korekty nie pojawiły się przypadkowo. Karl Polanyi mógłby określić je mianem „ruchu przeciwnego” będącego rezultatem rosnącej świadomości wyzwań, z którymi konfrontuje nas dzisiaj minione podejście produktywistyczne. Najbardziej poszkodowane są ubogie rodziny, a zwłaszcza kobiety.

Gospodarka taniej żywności, która miała ułatwiać im dostęp do jedzenia, sprawia, że chorują. UE stoi w obliczu postępującego załamania zdrowia publicznego – ponad połowa dorosłych Europejczyków ma nadwagę lub jest otyła. Choroby związane z dietą, takie jak cukrzyca typu 2 i schorzenia układu krążenia, odpowiadają za 70% zgonów w UE. Jedna trzecia dzieci w wieku od sześciu do dziewięciu lat cierpi na nadwagę lub jest otyła, a problem wyraźnie ulega pogłębieniu.

Skutki społeczno-gospodarcze są równie niepokojące. W latach 2003-2013 z krajobrazu europejskiego zniknęło co czwarte gospodarstwo, podczas gdy całkowita powierzchnia upraw i hodowli nie zmieniła się, co sugeruje, iż zrobiono zbyt mało, by sprzyjać opłacalności drobnych gospodarstw rolnych.

Niestety, obowiązujący system pozostaje w dużej mierze obojętny na te wyzwania. Rozproszona polityka i mało zbieżne cele nie zdołają zmienić priorytetów i efektów systemu, który jest zablokowany na wielu frontach. Usprawnienie pojedynczego elementu (np. opodatkowania żywności śmieciowej lub programu dotacji dla małych gospodarstw) nie spowoduje przekształcenia całości.

Każda taka reforma zostanie bez trudu wchłonięta przez niewzruszony system główny, który dostrajając się do ewoluujących oczekiwań, pozostanie wierny przestarzałym priorytetom i słabo przystosowany do wyzwań. Tylko polityka skoordynowana, inspirująca zmiany we wszystkich komponentach, może mieć systematyczny wpływ i przezwyciężyć inercję całości.

4. Odstąpienie od tyranii podejścia krótkoterminowego i wywołanie przemiany

Po czwarte – potrzebujemy polityki żywnościowej, aby uciec od tyranii podejścia krótkoterminowego. Podążanie ku zrównoważonemu rozwojowi wymaga transformacji naszych systemów żywnościowych i rolniczych. Opisany powyżej model przemysłowo-produkcyjny wyczerpał się i utracił skuteczność na własnych warunkach (tzn. przy ciągłym wzroście wydajności), nie wspominając już o tym, że nie osiągnął zrównoważonego stanu w wymiarze środowiskowym i społecznym.

Konieczny jest odmienny model rolnictwa, oparty na dywersyfikacji gospodarstw i krajobrazów rolnych, zastępujący wkłady chemiczne, optymalizujący różnorodność biologiczną i stymulujący interakcje między różnymi gatunkami w obrębie holistycznych strategii, które stworzą długoterminową urodzajność, zdrowe ekosystemy agrarne i bezpieczne źródła utrzymania.

Zmiana nie nastąpi z dnia na dzień. Jej potencjalne wprowadzenie wiąże się z ważnymi pytaniami i kompromisami. Czy możemy odejść od gospodarki taniej żywności, nie krzywdząc przy tym najbiedniejszych osób, które stać wyłącznie na produkty niskiej jakości, oferowane przez dyskonty spożywcze? Czy możemy nałożyć na rolników dodatkowe ograniczenia środowiskowe, nie redukując produkcji i nie zwiększając tym samym zależności od importu? Czy możemy zwalczać nadprodukcję nie pozbawiając organizacji charytatywnych możliwości dystrybuowania niesprzedanych artykułów żywnościowych na obszarach zamieszkiwanych przez rodziny o niskich dochodach?

Są to kluczowe kwestie, które należałoby rozwiązać poprzez staranne, sekwencyjne działania w ramach długoterminowej, zintegrowanej wizji przemiany systemów żywnościowych. Brak tej wizji oznacza, że jesteśmy po prostu sparaliżowani przez kompromisy i sięgamy po krótkoterminowe naprawy, które nie uporają się ze wszystkimi problemami.

Dzisiejsze systemy polityczne i gospodarcze są w istocie więźniami myślenia krótkoterminowego. Charakter cykli wyborczych odpowiada za regularną rotację i potrzebę szybkich rezultatów. Dlatego jest on nieprzystosowany do transformacji, której zalety nie uwidocznią się natychmiast, ponieważ przywrócenie zdrowia i żyzności glebie, zwiększenie różnorodności biologicznej w systemach produkcyjnych i wszechstronne wykorzystanie wzmocnionej odporności wymaga czasu.

Na chwilę obecną główną bolączką i czynnikiem motywującym inwestorów jest krótkoterminowy wynik finansowy. W konsekwencji ogranicza on zdolność dużych spółek giełdowych do poważnego inwestowania w zmiany długoterminowe. Presję krótkich terminów odczuwa w szczególności branża detaliczna, w której sprzedawcy masowi podporządkowani są pielęgnowanym przez siebie oczekiwaniom konsumentów – domagają się oni taniej, urozmaiconej żywności, dostępnej przez cały rok. Oddziałuje to na funkcjonowanie całego łańcucha zaopatrzenia.

Jako że rolnicy skazani są na wiodących kupców i sprzedawców detalicznych, z trudem wychodzą na swoje – ich marże kurczą się. Taka sytuacja wyklucza adaptację praktyk zrównoważonych, której coraz bardziej domagają się konsumenci.

Wyzwaniem jest więc nie tylko przejście od jednego zbioru priorytetów do drugiego, ale również przejście od myślenia krótkoterminowego do długoterminowego. Jedynie wybór strategii wieloletniej, określenie wyraźnych ram czasowych, zbudowanie sojuszy ułatwiających wprowadzenie zmian, a także przydzielenie obowiązków różnym agendom rządowym pozwoli nam zbliżyć się do nowej wizji.

Niezbędna jest bieżąca analiza pokonywanej ścieżki. Musimy mieć na uwadze zarówno wizję końcową, jak i sposób, który pozwoli nam ją urzeczywistnić. Potrzebujemy „prognozowania wstecz” (ang. backcasting), mierników postępu, narzędzi do koordynowania zmian na różnych poziomach i w różnych obszarach sektorowych – polityki żywnościowej.

5. Przywrócenie demokracji żywnościowej i odbudowa legitymizacji

Istnieje piąty powód, dla którego potrzebujemy polityki żywnościowej: może być ona polityką żywnościową ludzi. W przeszłości wybory strategiczne w dużej mierze opierały się na tym, co politolodzy nazywali kiedyś logiką „kosza na śmieci”: problemy precyzowano pod kątem dostępnych rozwiązań i jeśli dany problem nie miał gotowego panaceum, był wygodnie ignorowany.

„Rozwiązania” na ogół pochodziły od przemysłu rolno-spożywczego. Dzięki temu, jak również sile lobbingu, podmioty tej branży dominują w systemie politycznym. W tego typu procesie zaniedbuje się długoterminową troskę o zdrowie gleb i ludzi. Musimy odzyskać kontrolę nad systemami żywnościowymi: demokracja żywnościowa jest zarówno celem samym w sobie, sposobem na pogłębienie demokracji poza rytuałem wyborczym, jak i środkiem gwarantującym, iż interes ogólny nie zostanie poświęcony na ołtarzu wąsko zdefiniowanych interesów gospodarczych.

Co najważniejsze, zaangażowanie obywateli we współtworzenie zrównoważonych systemów żywnościowych jest już faktem, który po prostu nie doczekał się dostatecznego wykorzystania w obecnych warunkach. Europejczykom zależy na własnym zdrowiu, dlatego są zaniepokojeni narastającą epidemią otyłości i chorób niezakaźnych. Dbają też o utrzymanie krajobrazu i lokalnej gospodarki, która w wielu częściach Europy jest w dużym stopniu zależna od przemysłu rolno-spożywczego.

Poza tym coraz liczniejsza rzesza ludzi bierze udział w lokalnych inicjatywach nabywania żywności bezpośrednio od rolnika, poprawiania jakości żywienia w szkołach lub wspomagania zrównoważonego rozwoju (np. poprzez zaopatrywanie swoich organizacji i zakładów pracy w produkty „sprawiedliwego handlu” [ang. Fair Trade] itp.). Osoby te są żywotnie zainteresowane polityką UE kształtującą systemy żywnościowe.

Wyzwaniem jest zjednoczenie tych rozproszonych grup i włączenie ich głosów do debat, które toczą się wokół rolnictwa (lub polityki innych sektorów) i koncentrują na unijnym ustawodawstwie. Rozszerzając swoje spektrum tematyczne o systemy żywnościowe i budując na fundamencie inicjatyw oddolnych, polityka żywnościowa może skorzystać z rosnącej aktywności konsumentów.

Wynikłe strategie żywnościowe będą wówczas bardziej efektywne, bo lepiej dopasowane do interesów i inicjatyw zróżnicowanego zbioru wyborców. Pomogą też odbudować legitymizację polityki publicznej i samej Unii Europejskiej.

Kryzys legitymizacji, z którym mierzy się Europa, stanowi niepowtarzalną okazję: zobowiązuje nas do ponownego przemyślenia struktur demokratycznych i zapewnienia, że ludzie staną się współautorami integracji europejskiej. Musimy wyjść poza aktualne próby naśladowania demokracji przedstawicielskiej na szczeblu europejskim (są one podejmowane od czasu pierwszych wyborów do Parlamentu Europejskiego w 1979 r.) lub angażowania parlamentów narodowych w proces decyzyjny UE (w praktyce oznacza to pomnożenie punktów weto w systemie, co może utrudnić Europie reagowanie na pojawiające się wyzwania).

Musimy również uwolnić się od poglądu, iż każda inicjatywa podjęta na poziomie UE oznacza zmniejszenie pola manewru państw członkowskich i podmiotów rodzimych w zakresie projektowania rozwiązań odpowiadających ich konkretnym potrzebom. Większy udział UE nie jest równoznaczny z ograniczeniem udziału poszczególnych krajów i podmiotów rodzimych. Upoważniając graczy lokalnych do wdrażania zmian i promując edukację poprzez eksperymenty, polityka UE może ułatwić podejmowanie lokalnych i krajowych starań na rzecz reformy systemów żywnościowych.

Europejska polityka żywnościowa, która włącza ludzi w proces diagnozowania problemów i poszukiwania rozwiązań, polityka, która odbiera kontrolę nad systemami żywnościowymi agrobiznesowi i farmerskim lobbystom – innymi słowy, polityka żywnościowa ludzi – może pomóc odbudować zasadność istnienia UE w oczach obywateli.

Z tych pięciu powodów polityka żywnościowa dla Europy jest pilnym priorytetem. Nadszedł czas, aby dostroić jej strategie do siebie nawzajem, do wyzwań, przed którymi stoimy, do życzeń obywateli oraz do odrodzenia samego projektu europejskiego.

Artykuł „A Food Policy for Europe” ukazał się na łamach Zielonego Magazynu Europejskiego. Tłumaczenie: Marcin Rzepnicki

Zdj. D.Fitswell na licencji CC BY-SA 3.0

Jeśli podoba Ci się to, co robimy, prosimy, rozważ możliwość wsparcia Zielonych Wiadomości. Tylko dzięki Twojej pomocy będziemy w stanie nadal prowadzić stronę i wydawać papierową wersję naszego pisma.

Jeżeli /chciałabyś/chciałbyś nam pomóc, kliknij tutaj: Chcę wesprzeć Zielone Wiadomości.