Hiszpański lęk
Problemy Hiszpanii, podobnie jak Grecji, są tylko częścią znacznie szerszego kryzysu europejskiej gospodarki.
Kryzys w Europie wciąż się pogłębia. Na niepewną sytuację polityczną w Grecji [artykuł pisany był w maju – przyp. red.] nakłada się pełzający upadek finansowy Hiszpanii. Agencja Moody’s obniżyła pod koniec maja rating 16 hiszpańskim bankom w przeświadczeniu, że wzrosło zagrożenie ich upadkiem w przypadku poważnej paniki bankowej. Hiszpański rząd zaprzecza, aby Bankii groziła taka panika. W Grecji, począwszy od nierozstrzygniętych wyborów z 6 maja, wyciekło z systemu bankowego ok. 700 mln euro.
Panika bankowa jest nieodłącznym problemem systemu bankowego. Banki udzielają kredytów długoterminowych, ale przyjmują depozyty na krótkie terminy. Tak właśnie tworzony jest kredyt – banki pożyczają więcej pieniędzy niż faktycznie mają do dyspozycji. Ta praktyka nie jest żadną tajemnicą i w normalnych warunkach nie ma to większego znaczenia. W dowolnym momencie bank może sięgnąć po rezerwy wystarczające do pokrycia bieżących wypłat gotówki. Jak długo właściciele kont wierzą, że ich pieniądze są bezpieczne, banki również są bezpieczne. Ale gdy to zaufanie się ulatnia, w jego miejsce pojawia się panika.
Właściciele oszczędności rzucają się wtedy na banki w panice, żądając przeniesienia pieniędzy w bezpieczniejsze miejsce – do innego banku, za granicę, bądź po prostu do skarpety. Chociaż w przypadku każdej jednostki z osobna takie postępowanie jest racjonalne, panika bankowa może wywołać właśnie to, czego wszyscy starają się uniknąć. Co gorsza, panika może rozprzestrzenić się na cały system bankowy.
Ostatnia panika bankowa w Wielkiej Brytanii wybuchła w listopadzie 2007 r. Przed bankiem Northern Rock ustawiła się kolejka zatrwożonych ciułaczy usiłujących natychmiast wycofać jakąkolwiek gotówkę, do której mieli dostęp. Aby uniknąć tego widma, rządy różnych państwa wypracowały w ciągu lat różne sposoby zabezpieczenia systemu bankowego przed wpisaną w nie niestabilnością. Rząd może zaoferować się jako „pożyczkodawca ostatniej szansy”, gwarantując, że banki zawsze zachowają wystarczającą płynność – podręczną gotówkę – aby wyjść naprzeciw żądaniom klientów. Albo może oferować ubezpieczenie depozytów, obiecując spłatę depozytów na wypadek załamania. W obliczu paniki w Northern Rock, Alastair Darling, ówczesny kanclerz skarbu w rządzie Partii Pracy, wydał publiczne oświadczenie, obiecując rządowe wsparcie dla zagrożonego banku. Odbudowało to zaufanie do stabilności banku i wygasiło panikę. Rządy podejmują takie działania, próbując utrzymać zaufanie do systemu bankowego jako całości. Jeśli zaufanie jest utrzymane, banki są mniej podatne na upadek.
Panika bankowa może być katastrofą. W okresie Wielkiego Kryzysu lat 30. paniki wybuchały regularnie, pogłębiając depresję, a zapewne także stanowiąc jedną z jej głównych przyczyn. Europejska gospodarka została zdewastowana przez upadek największego austriackiego banku Creditanstalt w maju 1931 r. Wcześniej przez kilka lat Creditanstalt zajmował się wchłanianiem w siebie mniejszych upadających banków, podczas gdy słabnące regulacje systemu bankowego maskowały jego własne „złe kredyty”. Kiedy w końcu dyrektor odmówił autoryzacji rocznego sprawozdania, właściciele rachunków – wierząc, że bank jest niewypłacalny – poczęli w pośpiechu wycofywać oszczędności. Rząd austriacki natychmiast udzielił gwarancji bankowym depozytom, licząc, że to powstrzyma panikę. Jednak gwarancje te podkopały zaufanie do państwa. Ciułacze nie uwierzyli, że ich kraj może jednocześnie wspierać własne banki i utrzymać pozycję Austrii w systemie walutowym opartym na standardzie złota. Panika rozprzestrzeniła się poza Austrię: banki w Holandii i Polsce padły w czerwcu, w Niemczech w lipcu. W połowie lata strach dotarł do USA i Wielkiej Brytanii. Wielki Kryzys nabrał większego tempa.
Ściślejsze regulacje systemu bankowego, wprowadzane podczas Wielkiego Kryzysu i następnie w okresie powojennym, były w dużej mierze skutkiem tych doświadczeń. Rządy zyskały znaczące nowe kompetencje w dziedzinie wspierania własnego systemu bankowego. Rozwiązania te stosuje się w obrębie strefy euro. Należące do niej kraje, takie jak Hiszpania, twierdzą, że udzielą wsparcia bankom narodowym. Dodatkowo asekuruje je Europejski Bank Centralny (EBC), który w ciągu ostatnich dwóch lat obecnego kryzysu już pomagał utrzymać płynność zarówno narodowym bankom centralnym, jak i systemom bankowym. W normalnych czasach te działania wystarczyłyby, aby zapobiec panice.
Dojrzewająca panika, kruche zapory
Ale nie żyjemy w normalnych czasach. Załamanie z 2008 r. i następująca po nim ostra recesja, ujawniły, jak chwiejne stały się bilanse banków. Utworzenie strefy euro przyczyniło się do powstania olbrzymiej bańki kredytowej na południu i peryferiach Europy. Kraje takie jak Hiszpania, Portugalia i Irlandia nadzorowały ogromną ekspansję pożyczek, związaną z boomem na rynkach nieruchomości. Kiedy boom się załamał, śmiertelny ciężar złych kredytów został uwolniony, wpędzając banki w poważne tarapaty. Rezerwy, które miały asekurować je przed kryzysem, topniały do niebezpiecznie niskiego poziomu, podczas gdy bilanse nafaszerowany były złymi kredytami z czasów boomu. Bankia – hiszpański bank, który znalazł się ostatnio w oku cyklonu – powstała w drodze przymusowego łączenia mniejszych i słabszych banków (ponad miliard euro wycofano z Bankii tuż przed jej pośpieszną nacjonalizacją). Zniesienie ograniczeń regulujących dawniej udzielanie przez banki kredytów doprowadziło do ogromnego przeciążenia kredytowego w całej Europie. A ponieważ ciułacze obawiają się dziś, że banki są słabe, ryzyko paniki bankowej wzrasta.
Dzieje się tak pomimo gwarancji ze strony rządów narodowych i instytucji Unii Europejskiej. Zbliżamy się teraz do drugiej, głębszej warstwy kryzysu, w której wyparowuje nie tylko zaufanie do narodowych systemów bankowych, ale także do struktury europejskiego systemu finansowego. W normalnych okolicznościach połączenie gwarancji hiszpańskiego rządu i EBC powinno wystarczyć, aby uspokoić zaniepokojonych ciułaczy. Jeśli Hiszpanii grozi teraz panika bankowa, to może to tylko dowodzić tego, że hiszpańscy ciułacze nie wierzą już w gwarancje ani hiszpańskiego rządu – popadającego w coraz głębsze tarapaty finansowe – ani w gwarancje EBC.
I mogą mieć rację. Tzw. „zapory ochronne”, mające chronić przed ogólnoeuropejskim załamaniem, to tymczasowy European Financial Stability Facility (Europejski Instrument Stabilności Finansowej, EFSF) i stały European Stability Mechanism (Europejski Mechanizm Stabilności, ESM), który ma zacząć funkcjonować w lipcu. Te dwa fundusze dysponują ok. 750 miliardami euro, przeznaczonymi do wspierania rządów w ich finansowych kłopotach. Te 750 miliardów powinno np. wystarczyć, aby uchronić Grecję przed upadkiem. Zakłada się, że dzięki dostarczeniu odpowiedniego kapitału rządom, które z kolei użyją go do wsparcia banków, możliwa jest stabilizacja całego systemu.
Teoretycznie sama ilość gotówki dostępnej dzięki tym dwóm instytucjom powinna wystarczyć, aby zażegnać przyszłe kryzysy. W praktyce jednak dzieje się inaczej. Ani EFSF, ani ESM w rzeczywistości nie trzymają tych pieniędzy w ręku. Te 750 miliardów euro sprowadza się do zapowiedzi wpłat dokonanych przez poszczególne kraje – stąd np. ESM dysponuje zaledwie 80 miliardami rzeczywistych funduszy. Obietnica wpłacenia pieniędzy na wypadek potrzeby nie jest tym samym, co posiadanie rzeczywistej gotówki: nie ma gwarancji, że te środki zostaną kiedykolwiek wpłacone. Nie ma pewności, że w sytuacji poważnego kryzysu któryś z tych mechanizmów będzie w stanie zapewnić potrzebne środki. Kiedy kraje, od których oczekuje się, że będą składać się na te fundusze, są zarazem tymi, którzy oczekują dotacji, tak jak Hiszpania, oczywiste się staje, że na żadnej z tych instytucji nie można w pełni polegać.
Na dodatek zdolność tych mechanizmów do przekształcania niewielkich ilości kapitału, które faktycznie posiadają, w teoretycznie dostępny olbrzymi zastrzyk zależy od uzyskania przez nie wysokiego ratingu. Ten zaś z kolei zależy od ratingu tych, którzy dostarczają gotówki. W sytuacji, gdy agencje grożą, że w przypadku większych tarapatów w Europie nie będą się wahać z obniżaniem ratingu, kładzie się to cieniem także na zdolności działania mechanizmów stabilizacji finansowej.
Banki starają się zachować spokój, ale strach przed załamaniem się zapór ochronnych może przyczynić się do paniki. Tak właśnie rozprzestrzenia się zakażenie. System niebędący w stanie wiarygodnie zagwarantować funkcjonowania banków niechybnie stoczy się w ostry kryzys. Zadaniem UE i EBC, a także europejskich potęg jest dziś próba powstrzymania tego scenariusza. Polega to na działaniach mających na celu uspokojenie ciułaczy, a gdyby to nie wyszło, jest jeszcze plan B: izolować rzekome źródło zarazy – czyli Grecję.
Europejski kryzys zadłużenia
Tyle że to nie Grecja jest źródłem europejskiej choroby. To generalny kryzys europejskiej gospodarki, zdeterminowany przez wysoki poziom zadłużenia i przeciągającą się stagnację. Jeśli nie ma wzrostu gospodarczego, nie ma też możliwości spłaty długu – czy to publicznego, czy prywatnego. Można wydobywać z gospodarki fundusze za pomocą polityki zaciskania pasa, ale to pogrąża gospodarkę jeszcze bardziej. Można też obniżyć dług za pomocą inflacji utrzymywanej na odpowiednio wysokim poziomie. Gdy nie można spełnić tych warunków, ciężar długu jest nie do ruszenia. Dla Grecji oznacza to perspektywę postępującej niewypłacalności w związku z zadłużeniem publicznym. Zaś w przypadku Hiszpanii oznacza to masowe bankructwa w związku z długami prywatnymi.
Konsekwencje są nieuchronnie nieprzewidywalne. Ale takie bankructwa na szeroką skalę mogą pociągnąć za sobą europejskie banki – te, które udzieliły kredytów. Nawet wypłacalność EBC, który ma wspierać zagrożone gospodarki, może stanąć pod znakiem zapytania. Nie jest to wszak konwencjonalny bank centralny, za którym stoi konkretny rząd zdolny wystąpić w roli gwaranta własnej waluty. Ponieważ jest to bank centralny dla wielu krajów ze wspólną walutą, z konieczności ma słabszą pozycję.
Oto kroki, które mogłyby zapoczątkować wychodzenie z tego ślepego zaułka. Po pierwsze, trzeba porzucić politykę zaciskania pasa, która okalecza gospodarki europejskie od Irlandii po Grecję. Po drugie, narzucić kontrolę nad przepływem kapitału, tak aby zablokować gwałtowne, destabilizujące transfery środków, które wzmagają rozprzestrzenianie się zaraźliwej paniki. Te narzędzia kontroli mogą przyjmować wiele form, czy to w postaci ostrych podatków, czy specjalnych warunków dla zagranicznych depozytów. Po trzecie, należy dopuścić niewypłacalność, ale kontrolować ten proces, zaś rządy powinny nacjonalizować upadające banki.
Artykuł ukazał się na stronie New Economics Foundation 22 maja 2012. Dziękujemy NEF za zgodę na przedruk. Przeł. Rafał Czekaj.
Powiązane artykuły
Jeśli nie zaznaczono inaczej, materiał nie może być powielany bez zgody redakcji.