Europa – klimatyczna liderka?
20 września 2014 r. z ekscytacją obserwowaliśmy największą w historii międzynarodową mobilizację przeciw zmianom klimatu. I chociaż wydaje się, że udało się wywalczyć pewne zmiany na lepsze, na poważne międzynarodowe porozumienie w sprawie ratowania klimatu wciąż czekamy.
Odpowiedzialność
Pod koniec 2015 r. w Paryżu odbędzie się kolejna międzynarodowa konferencja klimatyczna, COP21. To część procesu organizowanego w związku z Ramową konwencją Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu. Uczestnicy będą próbować osiągnąć wiążące porozumienie, którego celem jest przede wszystkim zapewnienie, że każde państwo dąży do osiągnięcia nowo wyznaczonego celu w redukcji emisji gazów cieplarnianych, a po drugie ustanowienie mechanizmów wspierania państw, które mają mniejsze możliwości dostosowania się do zmian klimatu, aby umożliwić im stawienie czoła konsekwencjom zmian bez nadmiernego obciążenia ich gospodarek. Dlatego konferencja ta będzie istotnym krokiem w kierunku walki ze zmianami klimatu. Nie tylko ze względu na jej cele, ale także dlatego, że tym razem mamy w końcu szansę na rzeczywiste włączenie w ten proces wszystkich państw świata.
Podpisany w 1997 r. protokół z Kioto, który wszedł w życie w roku 2008, wyznaczył cele do osiągnięcia na lata 2008-2012: zredukować emisję gazów cieplarnianych o 5% w stosunku do referencyjnego roku 1990 (bazowego dla obliczeń emisji). Jednak protokołu nie ratyfikowały Stany Zjednoczone, zaś Kanada po jakimś czasie się z niego wycofała. Protokół, którego efekty miały być widoczne w roku 2012, musiał zostać przedłużony do 2020 r. Zdecydowano o tym podczas COP18 w Katarze w 2012 r. w obliczu faktu, że na konferencji w Kopenhadze w 2009 r. nie udało się wypracować nowego porozumienia, które w założeniu miało być nową, ambitną, wiążącą umową, która zastąpiłaby protokół z Kioto.
Brak porozumienia na konferencji w Kopenhadze był zmarnowaną szansą i poważnym niepowodzeniem Unii Europejskiej. Częściowo ze względu na to, że spotkanie nie było dobrze przygotowane i że odbyło się w trakcie kryzysu finansowego, działania związane z ograniczaniem zmian klimatycznych postrzegane były jako synonim dodatkowych wydatków i hamulec gospodarki. Także ze względu na fakt, że Unii zabrakło przywództwa, jakie prezentowała w poprzednich dekadach. W zasadzie pozycja liderki, utrzymywana przez UE przez lata, była w Kopenhadze zupełnie niewidoczna wskutek wewnętrznych podziałów w Unii i braku spójnego stanowiska unijnych instytucji. Niewątpliwie brak ambitnych założeń na szczyt klimatyczny w Kopenhadze był decydującym czynnikiem, przekreślającym przywódczą rolę UE.
Wewnętrzne narzędzia, globalne skutki
Zanim Unia Europejska straciła pozycję liderki, to ona wyznaczała w świecie zielone standardy. W 2009 r. UE wprowadziła cele redukcyjne określane jako strategia „Europa 2020”. Obejmują one m.in. cel redukcji emisji o 20% w stosunku do 1990 r., 20-proc. udział energii odnawialnej i 20-proc. wzrost efektywności energetycznej. Pięć lat przed wskazanym w strategii horyzontem czasowym cele te są już bliskie osiągnięcia.
Co więcej, UE odniosła także sukces we wdrażaniu regulacji, które wpływają na podmioty spoza UE. Np. Europejski System Handlu Emisjami (ETS), będący kluczowym narzędziem walki ze zmianami klimatu poprzez redukcję przemysłowych emisji CO2 w UE, zawiera także wiążące ograniczenia dla międzynarodowych przewoźników lotniczych lądujących na terenie UE. Przewoźnicy muszą uwzględniać emisję z całego lotu, a więc także tej jego części, która odbywa się poza terenem UE, a państwa członkowskie mogą wykorzystać odpowiednie środki prawne, gdyby przewoźnik próbował uniknąć zdobycia odpowiednich uprawnień do emisji. Było to przyczyną licznych sporów prawnych i protestów, szczególnie ze strony amerykańskich, indyjskich i chińskich przewoźników, którzy zostali zobligowani do redukcji emisji, mimo że formalnie nie są firmami europejskimi.
Możliwość zobowiązywania krajów trzecich i tamtejszych podmiotów do redukcji ich emisji CO2 poprzez unijne prawodawstwo jest bez wątpienia olbrzymim krokiem naprzód w globalizacji polityki klimatycznej. Było to możliwe częściowo dzięki włączeniu do traktatu lizbońskiego celu osiągnięcia „wysokiego poziomu ochrony środowiska”, ze szczególnym podkreśleniem walki ze zmianami klimatycznymi. Nie trzeba chyba dodawać, że „konstytucjonalizacja” problemu to duży sukces ruchu Zielonych w Europie. Mechanizmy redukcji były oczywiście obiektem krytyki, głównie w kontekście efektywności systemu handlu emisjami, szczególnie jego elementów, które nie działały tak, jak się spodziewano, przez co niektóre z nich zostały tymczasowo zawieszone.
Wprawdzie krytyka ta jest uzasadniona i powinno się mówić o problemach, ważne jednak jest podkreślenie faktu, że istniała polityczna wola, aby ustanowić konkretne cele wraz z terminami i możliwe było osiągnięcie porozumienia przy wykorzystaniu wewnętrznych instrumentów. Istotne jest zarówno ustanawianie ambitnych celów, jak i używanie odpowiednich narzędzi dla ich osiągnięcia.
Wola politycznego przywództwa
Niezależnie od tego, czy uznamy strategię Europa 2020 za wystarczająco ambitną czy też nie, w obecnej chwili jest to najambitniejszy projekt ograniczania emisji gazów cieplarnianych jednostronnie wprowadzony w życie w czasie, gdy inne podmioty nie były jeszcze na etapie poważnych rozmów na temat planowanych działań.
Ta polityczna wola osiągnięcia porozumienia pozwoliła UE uzyskać reputację liderki na arenie międzynarodowej. Niezależnie od tego czy UE jest tu naprawdę liderką, istotne jest to, jak jest się odbieranym przez innych. Sam fakt, że inni uważają kogoś za lidera, może wystarczyć, by realnie się nim stać. Niektóre kraje (np. Japonia) uważają, że UE faktycznie robi to, co mówi. Inne kraje, jak Chiny, Indie, Indonezja, postrzegają UE jako liderkę ze względu na umiejętność ustanawiania i wdrażania konkretnych środków dla redukcji emisji gazów cieplarnianych, co jest inspiracją dla innych, szczególnie dla innych krajów rozwiniętych. Byłoby zatem niesprawiedliwym odmawianie UE wpływu na kwestie klimatyczne.
Jednak nie jest przesadą określenie stylu przywództwa UE mianem „miękkiego” bądź „słabego”. Z jednej strony UE nie wydaje się posiadać wystarczającej siły politycznej i gospodarczej, by zmusić inne kraje do zajęcia się zmianą klimatu. Z drugiej strony, posiadanie działających narzędzi, które mogą stanowić przykład dla innych, nie wydaje się mieć rzeczywistego wpływu ani na kraje rozwinięte, ani na rozwijające się. Co więcej, znaczące nowe rozwiązania kwestii środowiskowych i klimatycznych, szczególnie wprowadzane w Ameryce Łacińskiej, jak „Ley de la Madre Tierra” (Prawo Matki Ziemi) w Boliwii czy „Buen Vivir” (Dobre Życie) w Ekwadorze, opierają się na zupełnie innej filozofii i innym podejściu ideologicznym niż to dominujące na Starym Kontynencie.
Jeśli do tego opisu „miękkiego” przywództwa dorzucimy wspomniane już fiasko UE na szczycie w Kopenhadze i jej brak ambicji w celach na rok 2030, zaczyna wydawać się niemożliwym, by UE grała pierwsze skrzypce na konferencji COP w Paryżu w roku 2015. Pracując nad aktualizacją Europy 2020, na początku 2014 r. Komisja Europejska zaproponowała cel redukcji emisji na poziomie 40% i wzrost udziału energetyki odnawialnej do 27% do roku 2030. Jednak te cele mogą się okazać nic nie warte, jeśli nie zostaną przełożone na konkretne i szczegółowe zobowiązania dla państw członkowskich, których brak niemożliwi wymuszenie jakichkolwiek działań. Odmowa zaakceptowania poszczególnych celów „narzuconych przez UE” przez Wielką Brytanię i Polskę odgrywa kluczową rolę w braku porozumienia, co ilustruje trudności w tworzeniu wewnętrznego konsensusu w sprawach klimatycznych.
Mając to na uwadze, byłoby zaskakujące, jeśli UE przystąpiłaby do negocjacji bez gruntownie przeformułowanej roli „miękkiej” liderki. Jednak inaczej niż w Kopenhadze, gdzie nie zadbano o przygotowanie warunków wstępnych dla osiągnięcia wiążącego porozumienia i wszystko zostało zostawione na ostatnią chwilę, w Paryżu sytuacja ma szanse być korzystniejsza.
Po pierwsze, UE ma niezbędną wolę do pokazania, że nie poddała się w swoich aspiracjach, by przewodzić regulacjom klimatycznym oraz że konieczne jest umieszczenie kwestii klimatu na szczycie politycznej agendy.
Po drugie, przy tej okazji wszystkie państwa są teoretycznie przygotowane do osiągnięcia wiążącego porozumienia międzynarodowego. Wprawdzie Stany Zjednoczone rzeczywiście opierały się osiągnięciu wiążącego traktatu międzynarodowego przez wrogość Senatu wobec wszelkich zewnętrznych ograniczeń, jednak rośnie świadomość konieczności zrobienia kroku naprzód i tego, że każdy kraj musi wdrażać wewnętrzne działania i zobowiązania, włącznie z karami i sankcjami za niepodporządkowanie się im.
Artykuł The EU in climate negotiations: losing the lead ukazał się w „Green European Journal” (Zielonym Magazynie Europejskim). Przeł. Krzysztof Strug.
Powiązane artykuły
Jeśli nie zaznaczono inaczej, materiał nie może być powielany bez zgody redakcji.