WYZWANIA PLANOWANIA
W poszukiwaniu synergii działań planistów i mieszkańców.
Planowanie urbanistyczne powinno się opierać na uczciwej dyskusji, w której brane są pod uwagę wszystkie interesy, a decyzje podejmowane są z pełną świadomością, w oparciu o różne warianty rozwiązań przestrzennych. Z punktu widzenia fachowca-projektanta, obecna praktyka jest od tego ideału bardzo daleka. Ze względu na skomplikowanie procedur planistycznych coraz częściej decyzje dotyczące rozwoju miasta podejmowane są cząstkowo i na podstawie doraźnego interesu. Proces ich narastania kończy się kompromisem, który daje efekt przypadkowy, podczas gdy artykułowanie interesu publicznego pozostaje w sferze haseł i emocji. Efekty nie są satysfakcjonujące – ani funkcjonalnie, ani przestrzennie, ani estetycznie. A przede wszystkim często pozostają niekonsekwentne względem szerszych koncepcji rozwoju miasta.
System, który sam się sabotuje.
Zarządzanie przestrzenią ma charakter dwutorowy: składa się na nie planowanie miasta z jednej, a decyzje realizacyjne z drugiej strony. Jednym z podstawowych wyzwań związanych z planowaniem urbanistycznym jest to, że warstwy te słabo ze sobą współgrają, a realizacja często wyprzedza planowanie. Taki stan rzeczy to duże wyzwanie nie tylko dla planistów, ale i mieszkańców chcących wpływać na przyszły kształt miasta.
Demokratyzacja procesu planowania jest okazją do lepszego uwzględnienia głosu mieszkańców, ale i czynnikiem, który prowadzi do skomplikowania procedur. Planowanie staje się coraz bardziej powolne, a przez to mało skuteczne, gdyż równolegle podejmuje się decyzje realizacyjne. Wiele z nich ma charakter branżowy, opiera się na projektach przygotowanym przez specjalistów z danej dziedziny, w oparciu o spec-ustawy i w ramach podziału kompetencji w urzędach. Efektem są na przykład projekty techniczne ulic nieskoordynowane z projektami planów miejscowych dotyczących danego obszaru.
Plany miejscowe – martwe prawo w żywym mieście.
Długotrwałość procedur prowadzi do sytuacji, w której plany w momencie uchwalania są już częściowo nieaktualne. Dążąc do uchwalania jak największej liczby planów, warto zastanowić się jak pozostawić samorządom możliwość ich modyfikacji. Zamiast upraszczać procedury, prawodawstwo idzie obecnie w przeciwnym kierunku – do procesu planowania wprowadzanych jest coraz więcej komplikacji. A przecież możliwość dokonywania zmian w planie mogłaby mieć charakter nakładek – mini planów – obejmujących newralgiczny obszar, bez konieczności ponownego stosowania pełnych procedur. Obowiązująca ustawa została jednak sformułowana tak, by utrudnić manipulowanie przy planie (a tym samym uniemożliwić związaną z tym korupcję), lecz jej zapisy równocześnie bardzo utrudniają jakiekolwiek modyfikacje i korekty. W efekcie, obecne plany stanowią bardzo niedoskonałe narzędzie rozwoju przestrzennego. Plan często staje się raczej opisem tego, co już się wydarzyło, niż zapisem nowej koncepcji.
Warszawski precedens – czy to wystarczy?
W Warszawie dopiero niedawno przyjęto zasadę, że podejmowane decyzje realizacyjne powinny być zgodne z planami miejscowymi, nawet jeżeli są to tylko projekty, które jeszcze nie obowiązują prawnie. Dzięki temu inwestorzy bardziej starają się dopasować swoje propozycje do opracowywanej przez planistów wizji. Często jednak decyzje realizacyjne podejmowane są bez koordynacji z powstającymi projektami planów, a projektanci dostają je w formie faktów dokonanych, do uwzględnienia w planie.
Fakt, że uchwalenie planu miejscowego jest trudne, coraz częściej prowadzi do podejmowanych „na dziko” interwencji i prób oddolnego rozwiązywania problemów przestrzennych. Często to sami mieszkańcy nie mogący się doczekać jakiejś regulacji biorą sprawy w swoje ręce.
Mieszkańcy kontra system – walka o przestrzeń publiczną.
Ruchy miejskie mają ogromny potencjał jako siła wspierająca urbanistów w tworzeniu rozwiązań przyjaznych, nowoczesnych i otwartych na potrzeby mieszkańców. Zainteresowanie społeczne procesem planowania już we wczesnym stadium dałoby projektantom znacznie większe możliwości tworzenia zapisów zgodnych z interesami lokalnych społeczności. Autorzy planów, gdy nie czują wsparcia społecznego dla proponowania rozwiązań na rzecz mieszkańców, pozostawieni sami sobie podlegają przede wszystkim naciskom urzędników i inwestorów.
Zwykle jest jednak tak, że na etapie rozpoczęcia prac nad planem proces ten nie cieszy się zainteresowaniem społecznym. Mieszkańcy na ogół zaczynają zgłaszać swoje obiekcje i protestować dopiero wówczas, gdy po długiej i skomplikowanej procedurze projekt planu jest ukończony i przygotowany do uchwalenia, a w przypadku braku planu – gdy wydano już decyzję lub pozwolenie na budowę. Tak późny moment zaangażowania się w proces planistyczny nie daje szans na zainicjowanie współpracy – z jednej strony mieszkańcy przyjmują postawę sprzeciwu, z drugiej projektanci często nie mają już możliwości formalnych uwzględnienia ich postulatów, gdyż zmuszałoby to ich do powtarzania procedur. Dlatego tak ważne jest aby organizacje i grupy mieszkańców uczestniczyły w tworzeniu planu już na wczesnym etapie, a potem starały się kontrolować czy przyjęte założenia nie są łamane przez inwestorów lub urzędników, zanim plan wejdzie w życie. Ruchy miejskie mają też potencjał, by nie dopuścić do utraty przez miasto budynków i przestrzeni publicznych, biorąc aktywny udział w dyskusji o przyszłości danego obszaru.
Za późno na dialog?
Uchwały podejmowane przez samorządy uwzględniają przede wszystkim postulaty inwestorów. A autorom planów trudno jest je modyfikować bez społecznego wsparcia. Z punktu widzenia projektanta podstawowym wyzwaniem jest brak wspólnego języka i możliwości partnerskiej współpracy z mieszkańcami. Często pomysły uczestników procesów partycypacyjnych są spóźnione albo są oni słabo poinformowani o uwarunkowaniach prawnych, przyrodniczych czy ekonomicznych. Rzadko się też zdarza, że organizacje społeczne w pełni rozumieją system prawny, w którym powstają plany. Do owocnej dyskusji z projektantem potrzebny jest partner decyzyjny (włodarz miasta) i partner społeczny, rozumiejący uwarunkowania oraz cel tworzenia planu.
Warto też rozwijać umiejętność myślenia o przestrzeni miejskiej w większej skali, bo duży plan jest trudniejszy dla mieszkańców do ogarnięcia, a przez to działania mieszkańców mają zwykle charakter mikro interwencji. Tym samym jednak ruchy miejskie skazują się na działania szczątkowe i często podporządkowane pewnym modom i trendom.
Deweloperzy górą – dlaczego przegrywamy walkę o miasto?
Jak więc wdrażać procesy planistyczne, żeby nadać im sens i w miarę możliwości wszystkich zadowolić? Obecnie w procesie planowania obowiązują zasady wynikające z ustawy o zamówieniach publicznych, gdzie cena jest kryterium decydującym o wyborze zespołu projektowego. To nie sprzyja jakości wykonanych opracowań i zniechęca projektantów do rozszerzenia współpracy z mieszkańcami. Warto też dążyć do tego, żeby plany obejmowały mniejsze obszary, bo wówczas łatwiej jest o nich dyskutować z mieszkańcami, a także wprowadzać ewentualne korekty. Należy również inwestować w warsztaty z mieszkańcami. Obecnie koordynacja podobnych spotkań jest słaba, zleca się je tanio, rzadko inwestując w dobre wizualizacje i obsługę dostatecznej liczby osób. Niedofinansowane pracownie miejskie nie są w stanie konkurować z jakością wizualizacji zamawianych przez deweloperów, a te mają realny wpływ na decyzje podejmowane przez mieszkańców czy urzędników. Istotne jest także to, by dialog był oparty na realnych podstawach, gdyż dyskutowanie niemożliwych do spełnienia postulatów zniechęca wszystkie strony do zaangażowania się w proces.
Jak naprawić system? Recepta na zmianę.
Wiele konfliktów wynika z tego, że ludzie nie mają świadomości, że pewne decyzje wynikają z ogólnych potrzeb i są konieczne. Jako mieszkańcy nie jesteśmy przyzwyczajeni myśleć w szerszej skali. Organizacje społeczne powinny jednak starać się równoważyć te mechanizmy i budować wizję miasta jako wspólnego dobra, którym zarządza się drogą pragmatycznej dyskusji. Władze miejskie powinny być aktywniejsze, pełnić rolę arbitra – tego, który patrzy z szerszej perspektywy, tłumaczy racje wyższego rzędu, edukuje mieszkańców i koordynuje działania urzędowe. Wszystkie strony powinny zaś dążyć do obniżenia temperatury konfliktów poprzez świadomą współpracę.
Anna Domaradzka
doktor socjologii, adiunkt w Instytucie Studiów Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego, autorka badań i opracowań o ruchach miejskich, aktywności obywatelskiej i sąsiedzkiej.
Krzysztof Domaradzki,
architekt urbanista, profesor Politechniki Warszawskiej, autor wielu planów miejscowych i projektów urbanistycznych dla Warszawy.
Powiązane artykuły
Jeśli nie zaznaczono inaczej, materiał nie może być powielany bez zgody redakcji.