Zamówienia publiczne pod ostrzałem
Zamówienia publiczne od dawna wykorzystuje się w Europie do realizacji celów polityki państwa. Kraje takie jak Włochy czy Francja nadal chcą ich używać do wspierania energetyki odnawialnej. Na szczeblu europejskim mamy jednak do czynienia z procesami, które grożą ograniczeniem ich potencjału jako narzędzia rozwoju przemysłowego.
Rządom państw członkowskich Unii Europejskiej trudno jest – w kontekście kryzysu, jaki nawiedza strefę euro oraz polityki cięć i zaciskania pasa – przywrócić wigor swoim gospodarkom i podjąć walkę z bezrobociem. Zamówienia publiczne tradycyjnie były elementem polityki gospodarczej, który w dzisiejszych okolicznościach może wspierać rozwój nowych, innowacyjnych sektorów gospodarki i tym samym zielonych sposobów na wyjście z kryzysu.
Unii brakuje dziś jednak strategicznego podejścia do polityki przemysłowej – i to pomimo kilkunastu reform i inicjatyw związanych z zamówieniami publicznymi, które znaleźć można w unijnej agendzie legislacyjnej. Brak również realnej politycznej debaty nad ich rolą jako narzędzia politycznego. Co więcej, nawet najnowsze kontrowersyjne tendencje w Międzynarodowej Organizacji Handlu (WTO), które coraz bardziej podważają rolę zamówień publicznych jako narzędzia polityki publicznej, nie wpłynęły na ożywienie debaty w UE.
W tym artykule chcę przedstawić zarys dotychczasowego podejścia Unii do tego tematu, jak również wskazać na przeciwstawne trendy na szczeblu unijnym i międzynarodowym z jednej, a krajowym z drugiej strony. Coraz wyraźniej widzimy, przed jaką stoimy alternatywą: najwyższy już zatem czas, by Unia Europejska zdecydowała, którą drogą pragnie zmierzać. Dla dobra odbudowy swojej gospodarki, jak również przyszłego rozwoju przemysłowego.
Pożyteczne narzędzie
Zamówienia publiczna, historycznie rzecz biorąc, były kluczowym elementem sterowania rozwojem i innowacjami przemysłowymi, jak również narzędziem stymulowania popytu w czasach kryzysu. Opierając się na doświadczeniach państw uprzemysłowionych, możemy stwierdzić, że były one elementem strategii na rzecz uprzemysłowienia. Koncepcja tworzenia wewnętrznego rynku na produkty rodzących się gałęzi gospodarki za pomocą taryf celnych, regulacji, podwykonawstwa oraz itp. narzędzi była elementem dominującego po II wojnie światowej konsensusu dotyczącego strategii rozwojowych.
Ostatnio dominować jednak zaczęło neoliberalne spojrzenie na zamówienia publiczne, oparte na założeniu, że jakikolwiek planowy rozwój przemysłowy prowadzi do nieoptymalnej alokacji zasobów oraz rozwoju nieefektywnych gałęzi przemysłu. Jako że polityka ta powiązana jest z kwestią wydatków publicznych, retoryka jak największego szacunku dla pieniędzy podatników przyczyniła się do podważenia idei zamówień publicznych jako narzędzia politycznego.
W jej miejsca dominować zaczęła wizja, każąca traktować zamówienia publiczne tak jak każdy inny sektor gospodarki, w którym wzrost efektywności miałby być efektem otwarcia na międzynarodową konkurencję. Zamówienia publiczne są zatem poddawane tym samym regułom handlu międzynarodowego, co inne sektory – a więc np. zasadom niedyskryminowania zagranicznych podmiotów gospodarczych i ich równego traktowania w stosunku do podmiotów krajowych.
Unia Europejska zdaje się lojalnie podporządkowywać takiemu wyborowi politycznemu – dla przykładu w projekcie narzędzia wzajemności przy zamówieniach, mającego regulować dostęp dóbr i usług z państw trzecich, przyjęła jako domyślną zasadę dostępności podmiotów zagranicznych do zamówień publicznych, podczas gdy w innych krajach uprzemysłowionych, takich jak USA czy Japonia, regułą jest zamknięcie tego rynku, a jego otwartość – wyjątkiem.
Mamy zatem do czynienia z dwiema rzeczywistościami – z jednej strony możliwości regulacji zamówień publicznych przez państwa członkowskie są ograniczone przez Układ Ogólny w sprawie Taryf Celnych i Handlu (GATT) oraz Porozumienie w sprawie Zamówień Rządowych (GPA), z drugiej zaś zamówienia te nadal stanowią istotną część PKB poszczególnych państw, w większości państw uprzemysłowionych sięgając nawet ich 20%, a tym samym jednym z nielicznych istotnych narzędzi polityki ekonomicznej, pozostałych w rękach państw narodowych w epoce coraz ściślejszych ograniczeń budżetowych.
Neoliberalna rewolucja
Kiedy pod koniec lat 40. XX w. negocjowano Układ Ogólny w sprawie Taryf Celnych i Handlu (GATT), zainteresowane państwa zdecydowały się nie włączać do niego kwestii zamówień publicznych. Artykuł III.8 porozumienia GATT jednoznacznie wyklucza zamówienia publiczne z zakresu obowiązywania reguły „traktowania narodowego” (zakaz dyskryminacyjnego traktowania towarów importowanych – przyp. red.): „Postanowienia [artykułu III GATT, takie jak traktowanie narodowe, a więc zakaz dyskryminacji ze względu na wymóg lokalnej produkcji, nie będą tyczyły się praw, regulacji oraz wymogów rządzących zamówieniami produktów przez instytucje rządowe, kupowanych na cele publiczne i bez planów ich komercyjnej odsprzedaży”. Zamówienia publiczne uznawano bowiem wówczas za trzon powojennego konsensusu dotyczącego polityki odbudowy przemysłu.
Nie było wówczas woli wdrażania takich zasad, jak niedyskryminowanie podmiotów z państw trzecich przy zamówieniach publicznych. Państwa narodowe miały zatem wolną rękę wprowadzania wymogów wspierających lokalnych przedsiębiorców czy krajowe dobra i usługi. W latach 70. państwa-sygnatariusze GATT zgodziły się się jednak na negocjacje nowego układu – Porozumienia w sprawie Zamówień Rządowych (GPA), które rozciągnęło zasadę braku preferencji dla podmiotów krajowych na zamówienia publiczne. Równocześnie następował zwrot w kierunku neoliberalnego podejścia do zamówień.
Zasady traktowania narodowego nie wdrożono jednak we wszystkich zamówieniach, a jedynie w tych sektorach, w których wyraziły na to zgodę strony porozumienia. Unia Europejska zgodziła się na jej obowiązywanie w 85% swoich zamówień publicznych, co stanowi największe zobowiązanie wśród wszystkich sygnatariuszy. Dla porównania Stany Zjednoczone stosują ją w 32% zamówień, a Japonia jedynie w 25%. Co więcej, sygnatariusze porozumienia ws. zamówień rządowych, których państwa mają strukturę federalną, najczęściej wyłączyły z porozumienia rządy lokalne – tak jak USA i Kanada uczyniły to ze swoimi stanami i prowincjami.
Warto również zauważyć, że członkami tego porozumienia są głównie państwa uprzemysłowione. Choć Chiny negocjują przyłączenie się do niego, a Indie mają status obserwatora, jak na razie nie zdołało ono pozyskać głównych gospodarek wschodzących, zasadniczo niechętnie myślących o otwarciu swych narodowych zamówień publicznych dla międzynarodowej konkurencji. Np. Brazylia, która przyjęła w 2011 r. nowy narodowy plan uprzemysłowienia (Plano Brasil Maior), w ogóle nie rozważa przystąpienia do tego układu. Częścią tego pakietu była ogłoszona przez rząd preferencja cenowa rzędu 25% na produkty krajowe, kupowane w ramach inwestycji publicznych w zdrowie, obronność, telekomunikację i sektor high-tech. To jedna z najwyższych preferencji cenowych przyjętych w jakimkolwiek kraju. Wkrótce potem powstał Plano Brasil Maior II, uwzględniający działania na rzecz stymulowania krajowego przemysłu za pomocą zamówień publicznych na kwotę 3,5 miliarda realów brazylijskich na leki w ciągu najbliższych 5 lat.
Z kolei Chiny opublikowały w r. 2012 oficjalną listę zakupów rządowej floty samochodowej, na której znaleźli się wyłącznie chińscy producenci. Katalog ten prezentował 412 produkowanych w kraju modeli aut, produkowanych pod rodzimymi markami. Szacuje się, że zakupy do rządowej floty samochodowej stanowią około 10% rynku samochodowego (w r. 2011 sprzedano tu 14 milionów samochodów osobowych). Nie jest więc niczym dziwnym, że w gospodarkach wschodzących zamówienia publiczne nadal uważa się za ważny instrument narodowych planów uprzemysłowienia.
Zielona energia pod ostrzałem
Pomimo ograniczonych możliwości stosowania reguły traktowania narodowego w ramach układu GPA, w praktyce dzieje się tak coraz częściej wskutek prób zawężania definicji zamówień publicznych, co tym samym powoduje poszerzenie obowiązywania zasad GATT, w których reguła ta ma fundamentalny charakter. Niedawny spór w ramach WTO wokół kanadyjskiej prowincji Ontario stworzył tu pewien istotny precedens.
Ontario stworzyło system gwarantowanych cen skupu energii (feed-in tariff), mający na celu wspieranie rozwoju energetyki odnawialnej. Obejmował on wymóg lokalnego pochodzenia sprzętu służącego produkcji energii. Pomysł ten został zaskarżony przez Unię Europejską oraz Japonię pod zarzutem niezgodności z regułami GATT, TRIMs (Porozumienie w sprawie handlowych środków dotyczących inwestycji i związanych z handlem) i ASCM (Porozumienie w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych). Sprawa ta okazała się mieć kluczowe znaczenie, jako że panel WTO po raz pierwszy miał za zadanie interpretację artykułu III:8(a) porozumienia GATT, który wyłącza ze stosowania reguły traktowania narodowego działania, podpadające pod zamówienia publiczne. Interpretacja panelu – a jeszcze bardziej Ciała Odwoławczego – stworzyły precedens dla definiowania zamówień tego typu w ramach międzynarodowych reguł handlowych.
Według władz kanadyjskich, program taryf gwarantowanych – wraz z jego wymogami, dotyczącymi pochodzenia sprzętu służącego do generowania energii – miał za zadanie realizację interesu publicznego, jako że skup energii odnawialnej przez Agencję Prowincji Ontario realizował cel rządu prowincji, tj. zabezpieczenie dostaw odpowiedniej, godnej zaufania, czystej energii. Władze Ontario miały również na celu stworzenie lokalnych miejsc pracy za pomocą długofalowych inwestycji w infrastrukturę, generującą energię z lokalnych źródeł, czemu służyć miał wymóg lokalnej produkcji dóbr potrzebnych do osiągnięcia tego celu. Polityka ta miała sprzyjać transformacji gospodarczej oraz stymulować powstawanie miejsc pracy w innowacyjnym sektorze gospodarki (kryzys ekonomiczny szczególnie mocno uderzył w sektor motoryzacyjny, stanowiący istotną część gospodarki Ontario). Nie trzeba dodawać, że miało to również odpowiadać na globalne wyzwania związane z przeciwdziałaniem zmianom klimatu.
Podczas gdy panel WTO uznał, że wymogi lokalnej produkcji proponowane przez rząd Ontario mieszczą się w obrębie wyjątków z artykułu III.8 jako uzasadnione przesłanki zamówienia publicznego, Ciało Apelacyjne odwróciło tę interpretację, wydatnie zawężając zakres stosowania tego typu wyjątków. Orzekło ono, że artykuł III.8(a) nie ma zastosowania do omawianego przypadku, jako że dyskryminowane produkty (w tym wypadku urządzenia do generowania energii) z państw trzecich nie były bezpośrednią konkurencją dla produktu kupowanego przez rząd (w tym wypadku elektryczności) zatem wymóg lokalnego ich pochodzenia stał w sprzeczności z artykułem III GATT. Ciało Apelacyjne nie uznało tego wymogu za „wymóg kierujący zamawianiem przez agendy rządowe zakupów produktów na cele publiczne”, jak definiuje je artykuł III.8(a). Sęk w tym, że zgodnie z prawodawstwem prowincji Ontario, jak również zdaniem panelu WTO, wymóg lokalnego pochodzenia został ściśle określony jako oczekiwanie, że zlecenie zrealizowane będzie z ramach programu skupu energii po cenach gwarantowanych. Zastanawiające, w jaki sposób Ciało Apelacyjne zdołało zupełnie wywrócić tę interpretację.
Ciało Apelacyjne przyjęło również bardzo restrykcyjną interpretację koncepcji „celu publicznego”, ogłaszając, że w wypadku artykułu III.8 porozumienia GATT cel to tyle, co „potrzeba”, co oznacza, że dobra i usługi zakupione przez instytucje rządowe mogą być konsumowane przez nie jedynie w ramach standardowych działań instytucji rządowych. Taka definicja celu publicznego jasno wskazuje, czym miałyby być zamówienia publiczne. Podczas gdy Kanada argumentowała, że cel publiczny może oznaczać także politykę publiczną, Ciało Apelacyjne orzekło, że jest on jedynie realizacją funkcji rządowych, powiązaną z funkcjonalnymi potrzebami jego agend, bez powiązania go z realizacją konkretnej polityki. Orzeczenie to w praktyce zamyka możliwość traktowania zamówień publicznych jako narzędzia powadzenia polityki w różnych dziedzinach.
Ku odbudowie przemysłu
Pomimo silnego zaangażowania Unii Europejskiej w porozumienia dotyczące zamówień publicznych, jak również jej aktywności w „sprawie Ontario”, niektóre państwa członkowskie wprowadziły wymóg lokalnej produkcji w swym prawodawstwie dotyczącym promowania energetyki odnawialnej, z myślą o wsparciu procesu przechodzenia na czystą energię oraz osiągania postępów w realizacji celów wyznaczonych przez UE.
W tym samym czasie realizowały one jasno zdefiniowane cele polityki przemysłowej. Francja przyjęła niedawno prawo, mające na celu podwojenie rocznych poziomów elektryczności, generowanej za pomocą fotowoltaiki (PV). Plan ten ma na celu wzmocnienia francuskiego sektora PV za pomocą narzędzi takich jak zamówienia publiczne, jak również gwarantuje wyższą o 5-10% cenę skupu energii solarnej produkowanej za pomocą instalacji wytworzonych na obszarze Unii Europejskiej. Głównym argumentem, jakiego użyły władze, było przekonanie, że bez wymogu lokalnej produkcji znaczna część publicznych pieniędzy zostałaby wydana, nie wspierając rozwoju lokalnej gospodarki.
Podobnie Włochy wdrożyły niedawno programy wsparcia dla produkcji energii z instalacji fotowoltaicznych, również zawierające wymóg lokalnego pochodzenia. Prawo to precyzyjnie określa, jakie etapy produkcji muszą być zrealizowane na terenie Unii lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), by komponenty fotowoltaiczne były uznane za pochodzące z UE/EOG i tym samym można było uzyskać wyższą gwarantowaną cenę skupu energii z tego źródła.
UE coraz wyraźniej zmaga się z wdrażaniem na jej obszarze sprzecznych kierunków działań politycznych. Podczas gdy na szczeblu unijnym realizowana jest pełna liberalizacja zamówień publicznych, a Unia deklaruje przywiązanie do równego traktowania podmiotów gospodarczych w instytucjach międzynarodowych, państwa członkowskie często wolą zachować te zamówienia jako narzędzia własnej polityki przemysłowej. Nie może umknąć naszej uwadze fakt, że Unia wspiera rozwój międzynarodowych reguł dotyczących zamówień publicznych na drodze sądowej, a więc w niedemokratyczny sposób. Unia Europejska oddaje walkowerem szansę na odzyskanie zamówień publicznych jako narzędzia rozwoju własnego przemysłu – i to w czasie, gdy jest on tak bardzo potrzebny. Nie możemy dłużej ignorować tego faktu i jego nieobecności w debacie publicznej.
Artykuł Government procurement: how the EU is giving away a fundamental industrial policy tool ukazał się w „Green European Journal”. Przeł. Bartłomiej Kozek.
Powiązane artykuły
Jeśli nie zaznaczono inaczej, materiał nie może być powielany bez zgody redakcji.