Kręte ścieżki celtyckiego tygrysa (część I)
Jak to się stało, że niegdyś kwitnąca irlandzka gospodarka popadła w tarapaty? Pierwsza część dwuczęściowej rozmowy o polityce gospodarczej Irlandii i jej skutkach.
Bartłomiej Kozek: Irlandia została mocno dotknięta przez globalny kryzys finansowy. Dlaczego twój kraj okazał się tak wrażliwy na załamanie gospodarcze?
Michelle Murphy: Irlandia to niewielka, a na dodatek jedna z najbardziej otwartych gospodarek na świecie. Było zatem jasne, że globalna recesja będzie miała wpływ na wzrost gospodarczy, miejsca pracy czy wymianę handlową kraju. Skala recesji sama w sobie miałaby wpływ na naszą kondycję ekonomiczną. Poziom recesji, którą doświadczaliśmy od roku 2008, był jednak znacznie głębszy niż spodziewany. Był to skutek podejmowanych w ostatnich dziesięcioleciach decyzji politycznych. Irlandia miała pecha, bo jednocześnie splotły się czynniki krajowe I międzynarodowe. Warto jednak pamiętać, że rodzime problem ekonomiczne same z siebie mogłyby doprowadzić do spowolnienia gospodarczego.
BK: Wyjaśnisz o jakie czynniki chodzi?
MM: Wzrost produktywności walnie przyczynił się do szybkiego wzrostu gospodarczego w latach 90. XX wieku, stając się głównym czynnikiem podtrzymującym go na dłuższą metę. Gdy jednak jej poziom zbliżył się do notowanych przez liderów globalnej gospodarki, doszło do spowolnienia tempa wzrostu gospodarczego.
Od przełomu lat 2000/2001 wzrost zaczął być napędzany przez wzrost liczby ludności oraz boom na rynku kredytowym, który finansował aktywność spekulacyjną oraz ożywienie w sektorze budowlanym. Wzrostowi liczby ludności oraz idącemu za nim zwiększeniu podaży siły roboczej towarzyszył znaczący wzrost imigracji – sytuacja przestawała być możliwa do podtrzymania na dłuższą metę. Od wspomnianego przełomu 2000/2001 w miejsce wzrostu produktywności jako klucza do poprawy warunków życia Irlandia zaczęła skupiać się na samym wzroście gospodarczym.
Uznano, że wzrost gospodarczy jest dobry sam w sobie i że może go napędzać sektor budowlany. Uznano też, że sektor finansowy powinien być zderegulowany, dzięki czemu zwiększy swą efektywność i stabilność, a niskie podatki przyczynią się do jego podtrzymania na dłuższą metę i mimo wszystko uda się sfinansować siatkę zabezpieczeń społecznych oraz inwestycje publiczne. Każde z tych założeń przyczyniło się do pogłębienia późniejszego kryzysu.
Kolejne rządy ogarnęła obsesja na punkcie wzrostu gospodarczego. Uwierzyły, że jest on dobry sam z siebie i że im wyższy jego wskaźnik, tym bardziej skorzysta na nim ogół mieszkanek i mieszkańców Irlandii. Wynikała z tego logika wspierania wszelkich działań, które mogłyby go przyspieszyć i oporu wobec jakichkolwiek pomysłów, które mogłyby go spowolnić.
W efekcie kraj poszedł dość wątpliwą drogą, stawiając na zdolność sektora budowlanego do podtrzymania na dłuższą metę szybkiego tempa wzrostu gospodarczego, znanego z lat wcześniejszych. Stąd dzisiejsza katastrofa – puste budynki, lokowane czasem w zupełnie bezsensownych miejscach, jak również wysokie bezrobocie wśród pracowników budowlanych.
BK: To chyba niejedyna przewina kolejny ekip rządzących?
MM: Obsesja na punkcie wzrostu ekonomicznego powiązana była z innym fałszywym założeniem – wiarą, że zderegulowany sektor finansowy dostarczy pieniędzy na inwestycje w mieszkalnictwo oraz realną gospodarkę. Od czasów uzyskania niepodległości instytucje bankowe cieszyły się w naszym kraju niemałym szacunkiem. Globalne trendy liberalizacyjne wpłynęły na sposób myślenia decydentów, skłaniających się do redukowania regulacji sektora. Oba te zjawiska przyczyniły się do upowszechnienia neoliberalnego założenia, że finanse nie powinny być regulowane i że społeczny dobrobyt najlepiej zapewnią rozwiązania rynkowe.
BK: W międzyczasie kraj stał się częścią strefy euro… Byliście na to gotowi?
MM: Irlandzcy politycy wprowadzili nas do niej dobrze wiedząc, że stopy procentowe kształtowane będą w niej na bazie wskaźników inflacji w największych krajach strefy. Mając to na uwadze, powinni byli wdrożyć politykę podatkową, mieszkaniową czy też regulacje, mające na celu ograniczenie rozrostu sektora nieruchomości. Wzrost cen mieszkań mógłby zostać złagodzony poprzez publiczne programy budownictwa, a wzrost sektora nieruchomości komercyjnych ograniczony dzięki regulacjom zagospodarowania przestrzennego.
BK: Czemu więc tego nie zrobiono?
MM: Tymczasem rosnącą rolę w oczach decydentów odgrywać zaczęło również Międzynarodowe Centrum Usług Finansowych (IFSC). Także i tutaj regulacji oddziałów międzynarodowych banków było niewiele. Stało za tym założenie o pożyteczności tego typu inwestycji w kwestiach takich jak np. wzrost zatrudnienia. W efekcie IFSC zaczęło mieć nieproporcjonalnie duży wpływ na realizowaną przez Irlandię politykę, przyczyniając się do pogorszenia stosunków kraju z wpływowymi partnerami ze strefy euro. Zaczęliśmy być postrzegani jako “finansowy Dziki Zachód” Europy, a podejście najważniejszych polityków do kwestii takich jak podatek od transakcji finansowych konfliktowało ich z kolegami z innych krajów.
Długoterminowe utrzymywanie warunków, które raport amerykańskiego Kongresu określił mianem “raju podatkowego” przyczyniło się do rozwoju globalnego “równoległego systemu bankowego” (shadow banking), który ograbia obywateli tak rozwiniętych, jak i rozwijających się krajów z wpływów podatkowych, które powinny trafiać do budżetu, przyczyniając się do niestabilności całego globalnego system finansowego.
BK: No i te wasze niskie podatki…
MM: W tym też czasie w Irlandii uwierzono w jeszcze jeden fałsz – że oto niskie podatki są dobre same z siebie i że obniżanie ich stawek koniec końców przyczyni się do wzrostu wpływów podatkowych. Wierzono, że “oddawanie ludziom ich własnych pieniędzy” poprzez obniżki opodatkowania kapitału i dochodów było działaniem znacznie lepszym niż inwestowanie w rozwój infrastruktury czy usługi publiczne.
Obniżka opodatkowania kapitału czy ulgi podatkowe związane z oszczędzaniem na emeryturę były szczególnie korzystne dla najbardziej zamożnych. W efekcie w ostatnich latach boomu “celtyckiego tygrysa” Irlandia miała jeden z najniższych poziomów opodatkowania w Unii Europejskiej. W tym samym czasie, choć udało się nieco poprawić sytuację w mieszkalnictwie, transporcie publicznym czy pomocy społecznej, wiele elementów infrastruktury czy usług publicznych funkcjonowało na poziomie niższym niż unijna średnia. Mimo to utrzymywała się wiara, że da się poprawić ich jakość i w tym samym czasie utrzymać podatki na niskim poziomie – i to pomimo wysiłków części ekspertów, którzy próbowali wytrącić rząd i decydentów z ich zadufania.
BK: I tak pewnego dnia zaczął się kryzys.
MM: W roku 2007 Irlandia wyczerpała możliwości istotnej poprawy sytuacji na styku wzrostu liczby ludności, siły roboczej oraz poziomu zatrudnienia. Rynek pracy uległ przegrzaniu i dla utrzymania dynamiki potrzebował imigracji. Pogarszała się produktywność, kurczyła się baza podatkowa, a aktywność ekonomiczna skupiła się na sektorze budowlanym. Rząd zaczął być uzależniony od przychodów podatkowych generowanych przez sektor nieruchomości.
Mimo iż spowolnienie było nieuchronne, wyborcza walka w roku 2007 nadal toczyła się na bazie założenia, że możliwe jest utrzymanie średniorocznego wzrostu rzędu 4,5% w latach 2007-2012. Niemal wszystkie partie na podstawie tego właśnie założenia kształtowały swoje propozycje programowe, a kwestionujący je byli lekceważeni I marginalizowani.
Sytuacja, spowodowana przez problemy z płynnością, które pojawiły się na globalnych rynkach finansowych w sierpniu 2007 r., do irlandzkich decydentów docierała dość powoli – wszystko z powodu przyjmowania przez nich fałszywych założeń z czasów prosperity, opierających się na intelektualnej dominacji neoliberalizmu. Wierzono, że jak ograniczanie do minimum regulacji sprawi, że problemy finansowe banków nie będą możliwe.
Banki irlandzkie były wrażliwe nie tyle na sytuację na globalnych rynkach kapitałowych, ile na wstrząsy na krajowym oraz brytyjskim rynku nieruchomości. Mimo podjęcia przygotowań po problemach banku Northern Rock w Wielkiej Brytanii politycy byli zaskoczeni, gdy rodzime banki zadeklarowały potrzebę dodatkowych funduszy, niezbędnych do spłacenia ich zobowiązań. Okazało się, że międzynarodowe rynki wcale nie miały ochoty pożyczać im pieniędzy.
Efektem tej sytuacji było złożenie gwarancji na wszystkie zobowiązania banków we wrześniu 2008. Oznaczało to, że podatnicy zostali zobowiązani do spłacenia pełnej kwoty wspomnianych zobowiązań, niezależnie od tego, czy były to gwarantowane już wcześniej do pewnego poziomu depozyty czy np. obligacje.
BK: Co sądzisz o tym posunięciu? Jakie były jego skutki?
MM: Ta podjęta w pośpiechu, niemądra decyzja uspołecznienia długu banków, nagromadzonego w czasach ekonomicznej bańki, zaskoczyła wielu partnerów handlowych Irlandii – okazało się jednak, że polityka, dająca się streścić w haśle “nikt, kto kupił obligacje, nie zostanie zostawiony samemu sobie”, wkrótce potem została przyjęta jako obowiązująca w strefie euro przez Europejski Bank Centralny.
W styczniu 2009 r. rząd zmuszony został do znacjonalizowania z powodu skali zobowiązań jednego z banków – Anglo-Irish Bank – oraz do zrekapitalizowania dwóch kolejnych za pomocą Narodowego Funduszu Rezerwy Emerytalnej. Nie za bardzo miał ochotę na wykup pozostałych graczy. Niechęć do upaństwowienia pozostawała zbyt silna i już na przełomie lat 2009/2010 rząd na poważnie myślał o powrocie niewypłacalnych banków, których zobowiązania zagwarantował, w prywatne ręce.
Gwałtowne załamanie sektora budowlanego oraz zakręcenie finansowego kurka z powodu kryzysu skończyło się gwałtownym spadkiem przychodów podatkowych. Wraz ze wzrostem bezrobocia rosły wydatki socjalne. W głowie decydentów utrwaliła się wizja, że poprzedni kryzys z lat 80. XX wieku był kryzysem finansów publicznych, w związku z czym uznali oni, że program cięć i zaciskania pasa zrealizowany poprzez budżet, zaproponowany w roku 2009, pozwoli uniknąć powtórki z historii.
Zapomnieli tylko, że tamten historyczny kryzys miał złożony charakter. Za pośrednictwem gwarancji bankowej związano losy państwa, jego gospodarki oraz społeczeństwa z losami prywatnego sektora bankowego.
BK: Sytuacja gospodarcza kraju nadal się pogarsza…
MM: Niebezpieczeństwa związane z polityką cięć w sytuacji, gdy tak prywatne firmy, jak i gospodarstwa domowe miały zadłużenie większe niż wartość posiadanych przez siebie aktywów – były wskazywane przez wielu ekonomistów i pojawiły się w trakcie kryzysu.
Kondycja gospodarki gwałtownie się pogorszyła, częściowo również z powodu cięć, co przyczyniło się do skurczenia przychodów podatkowych. Osiągnięto zaskakująco niewielką redukcję poziomu deficytu w stosunku do PKB kraju, a to z powodu ratowania banków oraz skurczenia się samego PKB w efekcie kryzysu. Pomiędzy rokiem 2008 a 2010 nie udało się wskrzesić zaufania rynków oraz inwestorów, a przeciągające się problemy banków przyczyniały się do rosnących wątpliwości co wypłacalności samego państwa, czego przejawem było rosnące oprocentowanie irlandzkich obligacji.
Podejmowano pewne próby podzielenia się tym ciężarem z posiadaczami długów irlandzkich banków prywatnych. Europejski Bank Centralny nalegał jednak, że nie może być mowy o anulowaniu jakiegokolwiek długu bankowego w strefie euro. Wszystko to w sytuacji rosnącego bezrobocia oraz presji międzynarodowych rynków zadłużenia.
Skala globalnej recesji miała wpływ na poziom eksportu, który w roku 2009 spadł o 3%. W tym samym czasie z powodu spadku produkcji zmniejszała się ilość pracujących oraz przepracowanych przez nich godzin. Jednak już w 2010 eksport wzrósł o 6%, w 2011 – o 4,6%, a w 2012 – o 1%. Wyhamowanie wzrostu tego wskaźnika wiązało się z napięta sytuacją strefy euro. “Klif patentowy” – zjawisko z punktu widzenia kraju rozwijającego się pozytywne – jakiego doświadczył sektor farmaceutyczny przyczynił się do znaczącego spadku wartości eksportu leków rzędu 7% w roku 2012.
Choć Irlandii udało się zgromadzić niemałe rezerwy walutowe już we wrześniu i listopadzie roku 2010 europejscy politycy zaczęli nalegać, by kraj został objęty programem naprawczym Międzynarodowego Funduszu Walutowego oraz Unii Europejskiej.
BK: Skąd to zainteresowanie europejskich partnerów takim, a nie innym scenariuszem?
MM: Obawiano się, że wysokie oprocentowanie irlandzkiego długu będzie miało niedobry wpływ na sytuację innych, narażonych na pogorszenie swojej sytuacji ekonomicznej krajów strefy euro.
Najważniejsi irlandzcy decydenci – zarówno wybierani w wyborach, jak i nominowani przez polityków – kłócili się w tym czasie publicznie, ale koniec końców rząd zdecydował się zdecydować na międzynarodowy program naprawczy. Wymagał on od kraju zejścia z deficytem poniżej 3% PKB w zgodzie z regułami Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu. Jego elementem były również reformy systemu zabezpieczeń społecznych, rynku pracy oraz prywatyzacja zasobów publicznych.
BK: Jaki był wpływ tych zmian na finanse publiczne?
MM: Ogromny. W trakcie poprzedzającej kryzys dekady państwo zaczęło być coraz bardziej zależne od przychodów podatkowych z sektora budowlanego. Szacuje się, że wzrost udziału podatków o charakterze cyklicznym (CIT, opłaty skarbowe oraz podatek od zysków kapitałowych) w całości zysków podatkowych wzrósł z 7% w roku 1987 do 30% w 2006. Faktury VAT z aktywności okołobudowlanych dawały budżetowi potrzebne mu pieniądze.
Gdy jednak gospodarka zaczęła się kurczyć, również i przychody z tego źródła zaczęły się zmniejszać. Ogólne przychody podatkowe spadły z 59 mld euro w roku 2009 do 43,3 mld w roku 2010. W roku 2011 zanotowano ich wzrost do poziomu 45,3 miliarda, głównie dzięki wprowadzeniu tymczasowych obciążeń na fundusze emerytalne oraz wprowadzeniu powszechnego podatku fiskalnego I zdrowotnego (Universal Social Charge).
Za tydzień ciąg dalszy rozmowy – o wpływie cięć budżetowych na jakość życia i o alternatywach dla prowadzonej polityki.
Powiązane artykuły
Jeśli nie zaznaczono inaczej, materiał nie może być powielany bez zgody redakcji.