ISSN 2657-9596

Nowa rzeczywistość Europy: Ekonomia czasów COVID-u, dług i przyszłość handlu

Roderick Kefferpütz , Guntram Wolff
6 grudnia 2020

Covid-19 doprowadził do największej recesji gospodarczej od czasów II wojny światowej. Rządy zdecydowały się na wprowadzenie miliardów dolarów i euro do gospodarki, a także na przejęcie na siebie obowiązku wynagradzania milionów osób, chroniąc w ten sposób ich miejsca pracy. Państwa członkowskie UE po raz pierwszy zgodziły się na zaciągnięcie wspólnego długu. Krokom tym towarzyszyły śmiałe deklaracje: polityka cięć i zaciskania pasa miała odejść do lamusa, podobnie jak i globalizacja, Unia Europejska z kolei miała uczynić ogromny krok w stronę federalizacji. Czy żyjemy w czasach zmiany paradygmatu ekonomicznego? Na temat prognoz ekonomicznych dla Europy, funduszu odbudowy oraz tego co potrzebujemy dla ekologicznej i cyfrowej transformacji kontynentu rozmawiamy z Guntramem Wolffem, dyrektorem think tanku Breugel.

Roderick Kefferpütz: Koronawirus miał olbrzymi wpływ nie tylko na nasze zdrowie, ale również na gospodarkę w związku z rozlicznymi lockdownami. Co nas jeszcze czeka? W jaki sposób szok pandemii wpłynie na najbliższe lata?

Guntram Wolff: To największy kryzys od czasu II wojny światowej, z którego wciąż jeszcze zresztą nie wyszliśmy. Obserwujemy obecnie bardzo kruchą odbudowę gospodarczą – stopniową i niezwykle ostrożną. Tak też pozostanie aż do momentu, w którym dostępna będzie szczepionka. Wzorce produkcji i konsumpcji pozostaną zmienione aż do czasu jej upowszechnienia. Kondycja gospodarki pozostanie słabsza niż prognozowane dla niej trendy aż do roku 2022. Nawet w momencie, gdy szczepionka w końcu się pojawi, powrót do normy zajmie nam nieco czasu.

Czy na horyzoncie czeka na nas kryzys na rynku pracy?

To kluczowe pytanie. Obawiam się, że w tej materii najgorsze wciąż może być przed nami. Stanowcza odpowiedź Unii Europejskiej oraz zakończone sukcesem mechanizmy wspierania zatrudnienia były w stanie ustabilizować rynki pracy w Europie. Nie będą jednak w stanie chronić miejsc pracy w nieskończoność. Nie wiemy też, jak wiele firm zdecyduje się w przyszłym roku na ogłoszenie bankructwa, co dla pozostających w gotowości do świadczenia pracy oznaczać będzie przejście na bezrobocie. To realne ryzyko, przed którym stoimy.

Uważasz, że unijny pakiet na rzecz odbudowy stanowi wystarczającą odpowiedź? 

Najważniejszym krótkoterminowym celem działań na rzecz odbudowy powinno być stymulowanie popytu. Nie jest to jednak zadanie dla unijnego pakietu, lecz dla instytucji finansowych państw członkowskich, pożyczających pieniądze na rynkach finansowych w celu wsparcia swoich gospodarek. Celem pakietu unijnego powinno być umożliwienie i ułatwienie tego procesu. Plan „Next Generation EU” stara się pomóc krajom z gorszą sytuacją gospodarczą i większymi poziomami zadłużenia, które mogą nie mieć niezbędnej przestrzeni fiskalnej dla pobudzania popytu. Pomaga tym krajom w pożyczaniu i wydawaniu pieniędzy na swoją odbudowę, pełniąc w tych procesach funkcję pomocniczą. Nie powinniśmy jednak myśleć o tym narzędziu jako o czymś krótkoterminowym i przeciwcyklicznym, jako że na wypłaty środków jeszcze chwilę poczekamy.

Jak oceniasz ten pakiet pod kątem jego kształtu oraz wysokości? 

Patrząc się na jego wysokość musimy przyznać, że ten pakiet jest istotnym narzędziem o odpowiedniej skali. Niektóre kraje Europy środkowej i wschodniej otrzymają zastrzyk przekraczający 10% ich PKB, zaś w wypadku krajów południa kontynentu, takich jak Grecja czy Cypr, sięgnie on od 5 do 8% ich PKB. To znaczący transfer finansowy, który pomoże tym krajom w utrzymaniu się na powierzchni. Dodatkowo pakiet ten przyczynia się do obniżenia poziomu stóp procentowych. Rynki finansowe przyjęły go z zadowoleniem, uznając za znak jedności i stabilności Europy, co z kolei pomogło w ograniczaniu skali spreadów. Fakt ten znacząco pomaga krajom, pożyczającym duże sumy pieniędzy.

Znacznie trudniej ocenić jakość tego pakietu ratunkowego. Wszystko zależy od tego, w jaki sposób zostanie on wdrożony. Towarzyszą mu wielkie słowa – ma bowiem być „zielony”, „cyfrowy” i „społeczny” – wciąż jednak brak sprawnej struktury zarządczej która by zapewniła, że pieniądze wydatkowane będą w dobry sposób.

Jej kształt jest wciąż przedmiotem negocjacji. Propozycja, co do której jest zgoda w Radzie Europejskiej, brzmi na zbyt ogólną i technokratyczną. Rzecz jasna jej elementem będzie musiał być proces technokratyczny – mechanizm koordynacji prowadzonych polityk na bazie Semestru Europejskiego – ale unijny pakiet ratunkowy potrzebuje dziś przede wszystkim odpowiedzialności politycznej. Parlament Europejski będzie musiał uważnie patrzeć na sposób wydatkowania fundusz, a w skrajnych przypadkach mieć możliwość wstrzymania ich wpłacania. Unijne pieniądze wymagają odpowiedzialności politycznej na szczeblu unijnym.

Czy państwa członkowskie będą w stanie wykorzystać te pieniądze na gotowe do realizacji projekty?

To ważna wątpliwość. Niektórym państwom członkowskim ciężko będzie je wydawać. Włochy, Hiszpania czy Chorwacja potrzebowały sporo czasu na to, by wykorzystać przeznaczone dla nich fundusze strukturalne. Często nie udaje im się to nawet w trakcie siedmioletnich, wieloletnich ram finansowych UE. Nasza analiza w Breugelu wskazała, że krajom takim jak Włochy udaje się wydać około 40% przeznaczonych dla nich pieniędzy w ciągu wspomnianych siedmioletnich ram. Teraz z kolei unijny pakiet odbudowy stawia sobie za cel szybkie wydanie tych pieniędzy, co z kolei odbić się może na jakości wydawania środków. To dylemat, z którym właśnie się mierzymy.

Niektórzy argumentują, że pakiet odbudowy stanowi dla Europy jej „moment hamiltonowski”, przywołując słynny spór między Alexandrem Hamiltonem i Thomasem Jeffersonem z roku 1790, który przemienił Stany Zjednoczone z luźnej konfederacji w realną federację polityczną. Zgadzasz się z tą opinią?

To bardzo górnolotna deklaracja. Wspomniany pakiet jest oczywiście istotnym wydarzeniem, ale trudno go porównać z tym, co Hamilton zrobił z USA. Jest on istotny, bo zmienia charakter unii walutowej poprzez stworzenie mechanizmu zabezpieczającego, pozwalającego na transfer pożyczanych pieniędzy do państw dotkniętych pandemią. To mechanizm kryzysowy tworzący precedens, dzięki któremu możliwe stanie się jego wykorzystanie w kolejnych wypadkach głębszych recesji, porównywalnych do kryzysu finansowego z minionej dekady.

Czy kiedykolwiek spłacimy te wielkie sumy pieniędzy?

To źle postawione pytanie. Prawdziwe pytanie brzmi następująco: czy kiedykolwiek powinniśmy spłacić te pieniądze? Rada Europejska tego sobie życzy, jednak moim zdaniem za siedem lat, gdy nadejdzie czas na dyskutowanie spłaty w ramach negocjowania kolejnego unijnego budżetu (ram finansowych, rozpoczynających się od roku 2028), zapadnie decyzja o przełożeniu spłaty o kolejne 7 lat. Będzie to słuszna decyzja, jako że dług ten jest tani, długofalowy i pomocny. Pomaga on w stworzeniu wspólnego, europejskiego rynku zadłużenia i kapitału, wzmacnia również międzynarodową pozycję wspólnej waluty.

Nie widzę żadnego powodu do spłacania tego długu. Spójrz na dług na szczeblu krajowym – niemal nigdy nie jest on spłacany, a jedynie rolowany. Koniec końców chodzi o wykorzystanie wzrostu gospodarczego do wychodzenia z zadłużenia.

Ale co z inflacją?

Jaką znowu inflacją? Nie ma jej. Na żadnym rynku finansowym nie widać śladów, mogących sugerować ryzyko inflacyjne. Wręcz przeciwnie – wszystkie wskaźniki rynkowe wskazują na silnie deflacyjny charakter obecnej pandemii.

A zatem z ekonomicznego punktu widzenia nie ma co się martwić o to, że w wyniku unijnego pakietu na rzecz odbudowy zetkniemy się z problemem długu czy inflacji. A co, jeśli chodzi o wybory polityczne? Zadłużenie oraz związana z nią polityka cięć i zaciskania pasa doprowadziła do powstania głębokiego rozdźwięku między Północą i Południem. Uważasz, że ten pakiet unijny może w najbliższych latach na nowo obudzić dyskusję o długu, która zagrażać będzie jedności kontynentu?

Zgadza się. Obawiam się, że Unia nie stworzy silnych mechanizmów zarządczych, zapewniających odpowiedzialność za swe działania. W rezultacie możemy mieć do czynienia z sytuacją, że nowe pieniądze wpłyną na perspektywy wzrostu gospodarczego czy zrównoważonego rozwoju w mniejszy niż oczekiwany sposób. Jasno widać w jaki sposób taki obrót spraw może stać się paliwem dla oponentów tego typu unijnych mechanizmów wydatkowych – szczególnie na północy Europy. Szczególnie istotne w tej układance są Niemcy. Zmiana oficjalnego stanowiska przez rząd Angeli Merkel była olbrzymim krokiem na drodze do ich powstania. Kiedy zaczną pojawiać się doniesienia o nieadekwatnym wydawaniu wspólnych środków szybko może się okazać, że dyskusję zdominuje przekonanie o tym, by nigdy już nie decydować się na użycie takich mechanizmów.

Wspomniałeś, że pakietowi odbudowy towarzyszy szereg górnolotnych haseł, związanych z potrzebą transformacji ekologicznej i cyfrowej. Jak bardzo pakiety tego typu służyć powinny kreowaniu aktywnej polityki przemysłowej?

To jedno z tych trudnych pytań, na które bardzo chciałbym mieć dobrą odpowiedź. W chwili obecnej dyskusja na temat europejskiej polityki przemysłowej ma bardzo niejednoznaczny charakter. Nie ma ona jasno sformułowanych ram, celu czy orientacji – mamy do czynienia z szeregiem pojedynczych dokumentów, które nie składają się na spójną strategię. W niektórych obszarach jasno widać potrzebę aktywnej polityki przemysłowej. Przykładem może być transformacja ekologiczna, mająca kluczowe znaczenie dla naszej przyszłości. Aby zatrzymać niekontrolowane zmiany klimatu musimy mieć dostęp do wszystkich niezbędnych zielonych technologii.

Wycenianie dwutlenku węgla samo z siebie nie wystarczy. Musimy uzupełnić je zieloną polityką przemysłową, która będzie w stanie zapewnić nam dostęp do niezbędnych technologii i wesprzeć opracowywanie nowych modeli biznesowych szybciej, niż gdyby działania te pozostawały w wyłącznej gestii rynku. Europa musi w tym wypadku poczynić realny postęp.

Jestem bardziej sceptyczny, jeśli chodzi o transformację cyfrową. Jak miałaby wyglądać cyfrowa polityka przemysłowa? Potrzebujemy rzecz jasna regulacji, polityki inwestycyjnej czy tworzenia odpowiednich ram dla jej działania. Co jeszcze byłaby jednak taka polityka w stanie zaproponować? Niektórzy decydenci przebąkują o stworzeniu europejskiej chmury – kto jednak by ją stworzył i nią zarządzał? Państwo nie jest dobrym przedsiębiorcą, scenariusz ten nie wydaje mi się zatem realny.

Przekonujesz, że państwo nie jest dobrym przedsiębiorcą, ale w kontekście pandemii odegrało niebagatelną rolę w gospodarce. Czy w najbliższych latach ograniczy ono swoją rolę i dopuści choć trochę, znanej od Schumpetera, „kreatywnej destrukcji”?

To jasne, że państwo ma w trakcie tej pandemii do odegrania olbrzymią rolą. Jego kluczową funkcją jest zapewnienie stabilności w okresie dużego niepokoju jako „pożyczkodawca ostatniej szansy”, wspierający sektor prywatny. To, co instytucje publiczne robiły od początku tej pandemii jest absolutnie adekwatne. Schumpeter nie uważał, by państwo miało się cofać w momencie historycznych szoków w popycie i podaży, pozwalając na zniszczenie olbrzymiej części już istniejącego kapitału. Przekonywał do tworzenia konkurencyjnego otoczenia, w którym nowe firmy mają szansę na powstanie, a te nieproduktywne mogą za pomocą konkurencji zostać wypchnięte z rynku.

Wkraczając w rok 2022 będziemy musieli sprawdzić, czy państwo wciąż pełni tak dominującą rolę, że trudno jest się wybić nowym firmom. Aktualnie nie są one w stanie zaistnieć z powodu pandemii i recesji. Na którym etapie jednak nadejść ma czas na skurczenie poziomów wsparcia publicznego i publicznej własności? To rozmowa, która będzie nas jeszcze czekać, jako że zadaniem państwa nie jest zarządzanie dużymi firmami. To skurczenie roli sektora publicznego będzie nas w którymś momencie czekało, nie sądzę jednak, byśmy byli w tym momencie. To rozmowa bardziej na przełom roku 2021 i 2022. 

W trakcie tej pandemii zobaczyliśmy na własne oczy, jak kruche są międzynarodowe łańcuchy dostaw. Czy stanowi ona szansę na promowanie przez państwo relokalizacji produkcji?

Nie. Relokalizacja produkcji nie jest odpowiedzią z prostego powodu – sprawia, że towary stają się droższe. Będziemy musieli zwiększyć naszą odporność na tego typu kryzysy, musi ona jednak być osiągnięta w najbardziej efektywny kosztowo sposób. Możemy chociażby zwiększyć nasze zapasy krytycznych dóbr, takich jak zapasy medyczne, albo też postarać się o większą dywersyfikacje dostawców. Zdecydowanie się na zamknięcie granic i produkowanie wszystkiego w ramach własnej gospodarki wiązałoby się jednak z ogromnym szokiem cenowym o kiepskich skutkach dla naszego dobrobytu i kondycji ekonomicznej.

Czyli nie czeka nas powrót produkcji paracetamolu do Europy, jak apeluje francuski prezydent Emmanuel Macron?

Omówmy tę kwestie na przykładzie maseczek – produktu, którego bardzo brakowało nam przez pierwsze dwa miesiące kryzysu. Wydaje się zasadne, by Europa miała ich większe zapasy. Czy jednak ma sens rozpoczynanie ich produkcji na kontynencie w sytuacji, gdy kosztowałaby 3 euro za sztukę, czy kupować ze z Chin po 3 eurocenty za sztukę? Nie możemy zapominać o kosztach naszych decyzji politycznych. W tym wypadku lepszą opcją wydaje się zwiększenie zapasów i, być może, znalezienie drugiego poza Chinami dostawcy. Unia Europejska jest dziś eksporterem netto dóbr medycznych – czy na serio chcemy być bardziej protekcjonistyczni i zagrozić naszemu eksportowi?

Globalna gospodarka weszła w fazę geopolityczną, w której coraz silniej łączą się ze sobą kwestie ekonomiczne oraz te, związane z bezpieczeństwem. Bardzo możliwe, że skupianie się na efektywności cenowej może wiązać się z realnymi kosztami geopolitycznymi. Jeśli na przykład jedyną kwestią ma być cena, wówczas Huawei powinien móc budować swe sieci 5G.

Musimy na serio brać pod uwagę kwestie, związane z bezpieczeństwem, czego nie robiliśmy do tej pory w dostateczny sposób. Szczególnie w kwestiach infrastrukturalnych źle by się stało, gdybyśmy zależeli tylko od jednego dostawcy. Jeśli istnieją uzasadnione obawy o bezpieczeństwo istniejącej infrastruktury to jest to wyzwanie, na które musimy pilnie odpowiedzieć.

Zgadzam się również ze stwierdzeniem, że uzależnienie od innych krajów w zakresie importu kluczowych zasobów, takich jak minerały ziem rzadkich, musi zostać wzięte pod lupę, co doprowadzić powinno do znalezienia ich alternatywnych dostawców.

Chęć zupełnego odseparowania Europy od innych gospodarek jest jednak czymś politycznie i ekonomicznie niebezpiecznym. Niebezpiecznym dla gospodarki, bo ogranicza przyszłe możliwości ekonomiczne. Niebezpiecznym politycznie, bo tego typu luzowanie więzi zwiększa ryzyko konfrontacji militarnej. Zamiast tego scenariusza państwa członkowskie powinny wypracowywać wspólne, silniejsze stanowisko, umożliwiające im działania, zwiększające koszty ewentualnych gier geopolitycznych ich partnerów handlowych. Innymi słowy potrzeba nam lepszych, unijnych narzędzi prześwietlania inwestycji, konkurencyjności i pomocy publicznej, jak również silniejszej, międzynarodowej roli dla euro i polityki zagranicznej UE.

Rok 2020 pokazał, jak ważne znaczenie odgrywają sektory, takie jak ochrona zdrowia. Czy pandemia nie pokazała potrzeby szerszego przemyślenia naszych priorytetów gospodarczych? 

Zgadzam się z tym, że już czas na dyskusję nad tym, co naprawdę ważne dla społeczeństwa oraz na zwrócenie większej uwagi na kwestie dobrobytu i jakości życia. Jednym z elementów, na które musimy zwrócić uwagę, są wskaźniki – a właściwie ich brak. Nie mierzymy dziś wpływu rozwoju pandemii na szczeblu europejskim. Eurostat – instytucja odpowiedzialna za dostarczanie danych statystycznych na temat państw członkowskich – nie dysponuje wskaźnikami na ten temat. Byłoby czymś niezmiernie pożytecznym, gdybyśmy przeszli od codziennego zerkania na wysokość PKB w stronę analizowania szerszego obrazu: poziomów nierówności, emisji gazów cieplarnianych czy zabezpieczeń społecznych. Wskaźniki stanu środowiska, zdrowia, społeczeństwa czy nierówności powinny w znaczący sposób wpływać na debatę społeczną i kształtowanie polityk publicznych.

Artykuł “Europe’s New Reality: Covid Economics, Debt and the Future of Trade” ukazał się na łamach Zielonego Magazynu Europejskiego. Tłumaczenie: Bartłomiej Kozek

Zdj. lmelda / Unsplash

Jeśli nie zaznaczono inaczej, materiał nie może być powielany bez zgody redakcji.