Jak banki bronią się przed regulacją

Nie jest tajemnicą, że potężny lobbing instytucji finansowych kształtuje regulacje przyjmowane na poziomie narodowym, europejskim i globalnym. Czy katastrofalny kryzys finansowy z 2007 r. zmienił ten stan rzeczy? Prawda jest taka, że stare instytucje nadal używają starych sztuczek. Jeżeli chcemy uniknąć powtórki kryzysu, musimy zmienić nasz sposób tworzenia polityki.

Europejskie firmy silnie zależą od finansowania przez banki, co powoduje że europejski rynek bankowy jest największy na świecie. Kryzys sektora bankowego i wprowadzone w jego następstwie reformy mające na celu jego ponowną regulację mają bezpośrednie przełożenie na perspektywy europejskich gospodarek. W Europie możliwość wprowadzenia Zielonego Nowego Ładu i wyjścia z kryzysu silniej niż w innych wysoko rozwiniętych gospodarkach zależy od powodzenia tych reform.

Jak wskazuje zielony europoseł Philippe Lamberts, mamy tu do czynienia z „szantażem” ze strony największych graczy finansowych. Trzymają oni społeczeństwo jako zakładnika w zamian za zabezpieczenie swoich zysków. To prowadzi do pytania, czy kryzys doprowadził do zmiany w podejściu do bankowego lobby u europejskich decydentów i czy nowe regulacje są dostatecznie silne, by zapewnić stabilność.

W tym artykule próbuję odpowiedzieć na powyższe pytania przez spojrzenie na jedną kluczową dziedzinę prawodawstwa: obowiązujące w sektorze bankowym standardy kapitałowe. Mają one na celu zapewnienie wystarczającego bufora na wypadek niekorzystnej sytuacji na rynkach.

Na poziomie globalnym standardy adekwatności kapitałowej instytucji finansowych ustalane są przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego (BCBS). Organy nadzorcze głównych europejskich rynków finansowych są członkami BCBS, zaś Europejski Bank Centralny i Komicja Europejska mają pozycję obserwatorów. Porozumienia bazylejskie transponowano na prawo Unii Europejskiej za pomocą szeregu dyrektyw, ostatnio – czwartej dyrektywy w sprawie wymagań kapitałowych (CRD IV).

Tak wygląda proces tworzenia regulacji od strony oficjalnej. Ma on jednak i drugie oblicze: zażarty i stronniczy lobbing, którego efekty widać w ostatecznym kształcie regulacji. Pod koniec tego artykułu podam szereg konkretnych propozycji tego, jak poprawić demokratyczną prawomocność regulacji przez ograniczenie wpływów lobbingu. Zacznijmy jednak od procesu tworzenia polityki.

Tworzenie polityki finansowej w UE

Dużym problemem przy kształtowaniu globalnych regulacji finansowych jest ekskluzywny charakter forów, na których się ono odbywa. W efekcie dyskusja jest ograniczona i skrzywiona. Wśród decydentów wykształciły się pewne wspólne założenia, do których należy wiara w wyższość mechanizmów rynkowych i dążenie do wyrównywania gruntu dla konkurencji („wzrost konkurencji prowadzi do bardziej wydajnego dostarczania usług finansowych”). Również adekwatność kapitału bankowego jest postrzegana w kategoriach rynkowych: wielkim bankom pozwala się tworzyć własne modele określania niezbędnego poziomu kapitału w ramach umowy Basel II.

Europejscy decydenci sprzyjają globalnego celowi ujednolicenia reguł, z naciskiem na użycie bazylejskich umów kapitałowych, w celu zwiększenia integracji europejskiego rynku finansowego. Wyrazem tego jest stosowanie porozumień kapitałowych z Bazylei do wszystkich banków europejskich, mimo iż miały one dotyczyć tylko wielkich banków o zasięgu międzynarodowym (i tak są stosowane np. w USA). Co więcej, dyrektywa CRD IV wzmocniła zapewnianie skonsolidowanego nadzoru banków w Unii Europejskiej. Ułatwia to bankom europejskim operacje transgraniczne.

Owa skłonność do polegania na mechanizmach rynkowych w polityce wobec sektora finansowego nie pojawiło się znikąd. W trakcie tworzenia tych regulacji mieliśmy do czynienia z nieustającym i natarczywym lobbingiem sektora bankowego.

Przedstawiciel tego sektora wyznał mi, że gdy BCBS pracowało nad określonymi zagadnieniami umowy Basel II, jego związek wezwano do organizacji spotkania na wysokim szczeblu z funkcjonariuszami BCBS. Ślady tego lobbingu widać w odpowiedziach na ogłaszane przez BSBS zapytania konsultacyjne. Zdecydowana większość komentarzy wyszła od prywatnych banków (ok. 70%) oraz organów nadzorujących (15%, na ogół opracowanych w ścisłej współpracy z krajowym sektorem finansowym). W dwóch rundach konsultacji wpłynęło ogółem 443 odpowiedzi, w tym jedynie garstka ze strony organizacji społeczeństwa obywatelskiego.

Bruksela pod wpływem lobbystów

Kolejną szansą dla lobbystów okazała się europejska implementacja umowy Basel II. Sektor bankowy był ściśle zaangażowany w negocjacje na poziomie europejskim. Europejska Federacja Bankowa pochwaliła wręcz Komisję za bezprecedensowy poziom konsultacji.

Parlament Europejski okazał się być magnesem dla lobbystów, z pakietem niemal 600 poprawek zgłoszonych podczas dyskusji między Komisją, Radą a Parlamentem. Wiele poprawek miało na celu uwzględnienie specyfiki poszczególnych krajów, podczas gdy działający na arenie międzynarodowej sektor prywatny dążył do zmniejszenia różnic narodowych, a więc lobbował za odrzuceniem takich poprawek. Przy wszystkich poprawkach wdrażania umowy Basel II w Unii Europejskiej ani nie naruszyło jej ducha, ani nie osłabiło jej w żaden sposób.

Globalny kryzys finansowy, który wybuchł w 2007 r., obnażył fakt, że standardy adekwatności kapitałowej banków same są nieadekwatne. Zarówno wewnętrzne modele banków, jak i zewnętrzne agencje ratingowe poniosły spektakularną porażkę w ocenianiu ryzyka związanego ze złożonymi sekurytyzowanymi produktami. Wiele banków doznało problemów z płynnością, a nawet wypłacalnością i potrzebowało rządowego wsparcia. Dla wszystkich stało się jasne, że globalne banki z sukcesem sprywatyzowały zyski i uspołeczniły straty.

Upadek Lehman Brothers i ledwie uniknięta globalna katastrofa we wrześniu 2008 r. były ostatnim dzwonkiem. Nowo powołany przełożony brytyjskiego urzędu Financial Services Authority, lord Turner, ogłosił, że potrzeba nowych standardów adekwatności kapitału. Szczodre posługiwanie się pieniędzmi podatników dla ratowania banków sprawiło, że walki polityczne wokół regulacji finansowych zaostrzyły się. Ale czy osłabiło to lobby bankowe?

Sektor prywatny na smyczy?

Kryzys wydawał się sygnałem alarmowym, by wzmocnić regulacje sektora finansowego. W styczniu 2009 r. BCBS zaproponowało „wzmocnienie” umowy Basel II. Chodziło m.in. o zabezpieczenie przed ryzykiem płynności, lepsze modelowanie sekurytyzacji, bardziej precyzyjną definicję kapitału, cyklicznie dostosowywane bufory kapitałowe, podwyższone wymagania kapitałowe dla ważnych systemowo banków oraz wskaźnik finansowania działalności (gearing ratio).

Ta ostatnia propozycja (zwana też „współczynnikiem dźwigni”) ustala wymagania kapitałowe względem bilansu banku (bez oceny ryzyka) i wyraźnie odbiega od założeń Basel II. Ten środek, od dawna stosowany w USA, w Europie, gdzie banki nie znały tego rozwiązania, okazał się kontrowersyjny. Np. BNP Paribas stwierdził 16 kwietnia 2010 r., że „poza swą ekstremalną (nadmierną…) prostotą, ten wskaźnik nie ma wyraźnego celu i uzasadnienia; co więcej, okazał się zawodny i pełen luk wszędzie, gdzie go stosowano, szczególnie w USA”.

Główną linią obrony lobby przeciwko wzmocnieniu regulacji sektora prywatnego był domniemany negatywny wpływ ekonomiczny ścisłych wymagań kapitałowych.

Powtarzało się to niemal we wszystkich odpowiedziach sektora prywatnego na zapytania konsultacyjne odnośnie do Basel III (można je znaleźć na stronie BIS). Lobby bankowe wykorzystało słabą sytuację gospodarczą, by wezwać do opóźnienia wprowadzenia w życie ściślejszych regulacji zawartych w Basel III. Powołując się na oczekiwania polityków, by banki przyczyniły się do sfinansowania ożywienia gospodarczego, lobbyści twierdzili, że banki nie będą do tego zdolne w przypadku wprowadzenia „nadmiernych” wymagań kapitałowych Basel III. Argument ten spotkał się ze zrozumieniem nadzorujących strefę euro, gdzie kryzys finansowy przerodził się w kryzys zadłużenia publicznego, blokujący drogę do ożywienia.

Jeszcze jeden sukces lobbystów

Lobby bankowe z powodzeniem osłabiło najbardziej kontrowersyjne aspekty Basel III. W niepewnej sytuacji gospodarczej nadzorujący powściągliwie forsowali ostrzejsze regulacje (nawet tam, gdzie tradycyjnie sprzyja się ściślejszym standardom, zwłaszcza w Niemczech).

Mimo że nowa umowa obejmuje bardziej restrykcyjną definicję kapitału i zwiększenie buforów kapitałowych, jej wprowadzenie w życie planuje się na rok 2018. W odpowiedzi na krytykę, szczególnie ze strony europejskiego sektora finansowego, współczynnik dźwigni będzie do 2017 r. jedynie „testowany”.

Innymi słowy, trudna sytuacja gospodarcza w Europie skłoniła publiczne organy nadzoru finansowego do ustępstw wobec sektora prywatnego w ich krajach. Bez wątpienia wiązało się to również ze słabymi bilansami banków niemieckich i francuskich, które po prostu nie sprostałyby ostrzejszym wymaganiom kapitałowym.

Jednak nawet w obliczu kryzysu finansowego europejscy decydenci nie zapomnieli o celu, jakim jest dla nich integracja rynku. Ważna część Basel III będzie implementowana w drodze rozporządzenia, czyli będzie obowiązywać bezpośrednio w państwach członkowskich, bez konieczności przyjmowania krajowych ustaw. Ograniczy to zakres narodowych osobliwości, które pojawiły się przy okazji trzeciej dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych (CRD III).

Inna propozycja Komisji dotyczyła traktowania norm Basel III jako standardu absolutnego, nie zaś minimalnego (jak widzi to BCBS). Taka „maksymalna harmonizacja” oznaczałaby, że kraje o dużych sektorach bankowych (np. Wielka Brytania) nie mogłyby ustalać dodatkowych wymagań kapitałowych. Zablokowałoby to również możliwość pojawienia się liderów zmiany – krajów, które nałożyłyby dodatkowe wymagania kapitałowe na inwestycje ryzykowne środowiskowo. Na szczęście maksymalna harmonizacja została odrzucona w głosowaniu w Parlamencie Europejskim.

Co można zrobić lepiej

Jak widać, lobby sektora finansowego wywiera spory wpływ na regulacje finansowe. Prowadzi to do przechyłu na korzyść zasad sprzyjających praktykom rynkowym wielkich banków działających na skalę międzynarodową. Co więcej, jak pokazuje przykład Basel III, lobby sektora prywatnego szybko odbudowało po kryzysie swą pozycję i opóźniło wprowadzenie w życie ostrzejszych regulacji. Dało mu to więcej czasu na walkę o zmniejszenie poparcia dla surowszych regulacji.

Skutki są już widoczne. „Financial Times” z 13 stycznia 2014 r. informował: „Banki wygrywają ustępstwa w kwestii zasad zadłużania.” Lobby uratowanych z pieniędzy podatnika banków powstało jak feniks z popiołów, zwracając się przeciwko restrykcyjnym regulacjom.

Co zatem należy zrobić?

Po pierwsze: poszerzyć grono aktorów zaangażowanych w tworzenie polityki finansowej. Wyważony proces decyzyjny wymaga wysłuchania nie tylko banków, lecz także użytkowników usług finansowych – od innowacyjnych zielonych małych i średnich przedsiębiorstw przez fundusze emerytalne po zwykłe obywatelki i obywateli (reprezentowanych np. przez Finance Watch).

Aby to umożliwić, przy innej okazji zaproponowałem zinstytucjonalizowany system „korporacyjnej” reprezentacji zainteresowanych stron. Jeszcze ważniejsze jest zwiększenie demokratycznej odpowiedzialności za proces kształtowania polityki. Mam nadzieję, że to feniks demokratycznego obywatelstwa powinien powstać z popiołów, pociągając do odpowiedzialności tych, którzy przyczynili się do kryzysu, np. przez popieranie liberalizacji finansowej.

To wymaga przejrzystości procesu regulacyjnego, zarówno po stronie oficjalnej, jak i tej drugiej. Silny i wyraźny „ślad legislacyjny” musi być załączony, ilekroć do Parlamentu Europejskiego trafiają propozycje legislacyjne dotyczące regulacji sektora finansowego. Chodzi o omówienie propozycji lobbystów i decydentów oraz tego, jaki mieli wpływ na ostateczny kształt projektu. Pozwoliłoby to parlamentarzystom ocenić, czy właściwie zrównoważono interesy różnych aktorów i ustalić, czy warto samodzielnie dążyć do lepszego poznania głosu tych, których pominięto.

Po drugie: lobbing powinien być bardziej transparentny. Chodzi nie tylko o wzmocniony rejestr lobbystów, ale też większą przejrzystość po stronie banków i innych zainteresowanych aktorów w kwestiach takich jak spotkania z decydentami czy finansowanie raportów.

Niezależnie od powyższych propozycji nie wolno lekceważyć stopnia, w jakim owo nastawienie na rozwiązania korzystne dla wielkich, działających na skalę międzynarodową banków, posługujących się starym modelem ekspansji i wzrostu, cieszy się poparciem polityków sprawujących obecnie władzę.

Powyżej pokazałem, jak europejscy decydenci używają globalnych regulacji do promowania wzrostu i integracji europejskich rynków finansowych. Mimo że standardy adekwatności kapitałowej banków na poziomie globalnym i europejskim nie odzwierciedlają w skali 1:1 uwikłania rządzących, jest bardzo wątpliwe, czy interes publiczny został tu odpowiednio uwzględniony. W sytuacji, gdy świat ponownie doświadcza niszczących skutków niestabilności finansowej, jest to wniosek niepokojący.

Artykuł The Wrong Phoenix Rising ukazał się w Green European Journal (Zielonym Magazynie Europejskim). Tekst jest skróconą adaptacją rozdziału autora w książce pod red. D.K. Müggego „Europa i zarządzanie globalnymi finansami”, która ukaże się nakładem Oxford University Press. Przeł. Tomasz Szustek.