Czy Hiszpania może wybić się na federalizm
Zarówno dla prawicy, jak i dla jakobińskiej lewicy federalizm to synonim rozpadu państwa. Z kolei dla baskijskich i katalońskich nacjonalistów federalizm oznacza porzucenie marzenia o pełnej suwerenności… Kto w Hiszpanii w ogóle popiera federalizm?
Osobliwy paradoks
Perspektywa przekształcenia Hiszpanii w państwo federalne potyka się o osobliwy paradoks. Choć na oko wydawałoby się, że dla terytorium tak zróżnicowanego jak hiszpańskie jest to najbardziej logiczne rozwiązanie polityczno-prawne, w rzeczywistości było ono i nadal jest odrzucane zarówno przez główne partie polityczne kraju – Hiszpańską Socjalistyczną Partię Robotniczą (PSOE) i Partię Ludową (PP) – jak i przez partie nacjonalistyczne.
Federalizm popiera przede wszystkim lewica, zwłaszcza Zjednoczona Lewica (IU), lewica katalońska, tj. Socjalistyczna Partia Katalonii (stowarzyszona z PSOE) oraz Inicjatywa na rzecz Katalonii – Zieloni (ICV), a także część sfer akademickich. Ale odłączenie Katalonii od reszty Hiszpanii zawsze było postulatem mniejszości.
Przyczyną tego oporu jest fakt, że zarówno dla prawicy, jak i dla bardziej jakobińskiej lewicy federalizm to niemal synonim rozpadu państwa, uznania jego części za podmioty polityczne na własnych prawach i pogodzenia się z realiami podzielonej suwerenności. Z kolei dla baskijskich i katalońskich nacjonalistów federalizm oznacza pogodzenie się z jednością państwa, porzucenie marzenia o pełnej suwerenności i ustanowienie modelu państwa wolnego od niejednoznaczności, dysponującego swobodą interpretacji stanu autonomii.
Hiszpański model administracji terytorialnej, znany jako „państwo wielu autonomii”, to system, który cechuje się pewnymi elementami federalizmu. Autonomiczne społeczności mają własne parlamenty z władzą ustawodawczą, własne rządy, mają też szereg kompetencji zwłaszcza w zakresie polityki społecznej, np. ochrony zdrowia, edukacji, kultury, ochrony środowiska i częściowo infrastruktury transportowej.
Nie jest to jednak model w pełni federalny, i to z kilku przyczyn. Po pierwsze statuty społeczności regionalnych (konstytucje), zanim zostaną poddane referendum we właściwej społeczności, muszą być zaakceptowane przez Kortezy Generalne (Kongres i Senat). Po drugie społeczności nie mają zagwarantowanych własnych ram kompetencyjnych, jako że rząd centralny może narzucić swoje rozwiązania, nawet jeśli leżą one w zakresie kompetencji społeczności. Po trzecie system finansów jest kontrolowany przez rząd centralny, przy czym w niewielkim tylko stopniu dzieli on odpowiedzialność skarbową ze społecznościami. Po czwarte mechanizmy współpracy pomiędzy społecznościami praktycznie nie istnieją, zaś pomiędzy społecznościami a państwem są bardzo słabe. I wreszcie po piąte: druga izba parlamentu, Senat, nie reprezentuje społeczności w sposób bezpośredni.
Brak kultury federalizmu
Główną jednak przyczyną niepowodzenia hiszpańskiego systemu federalnego jest niedostatek kultury federalizmu: brak uznania i docenienia przez państwo centralne zasady, iż reprezentuje ono mniejszości narodowe, które się nań składają.
Język kataloński, baskijski i galicyjski nie są traktowane na równi z kastylijskim hiszpańskim. Choć każdy z nich jest na swoim terytorium drugim językiem oficjalnym, nie cieszą się mimo to takim wsparciem i ochroną jak język większości, choć przetrwały pomimo marginalizacji i prześladowań ze strony państwa, jakie miały miejsce na przestrzeni historii.
Innym przykładem braku kultury federalizmu jest systematyczne gwałcenie przez rząd państwa kompetencji regionów autonomicznych. Zjawisko to jest tak nasilone, że przerodziło się wręcz w proces recentralizacji i pozbawiania społeczności ich autonomicznych kompetencji.
Konstytucja z r. 1978 była owocem szeregu skomplikowanych zabiegów nastawionych na równoważenie rozmaitych interesów. Na jej kształt wpłynęły też naciski przeciwko uznaniu terytorialnej różnorodności Hiszpanii, wywierane przez frankistowskie grupy interesu, np. wojsko.
Konstytucja uznaje istnienie różnych narodowości i regionów, zarazem jednak mówi o „niewzruszonej jedności narodu hiszpańskiego, wspólnej i niepodzielnej ojczyznie wszystkich Hiszpanów”. Taki język to odbicie najgorszego nacjonalizmu hiszpańskiego. Ustanawia prawo narodowości i regionów do autonomii, lecz podtrzymuje jednostkę podziału terytorialnego utworzoną przez państwo centralne: prowincję.
Konstytucja nie ustanawia jednak zamkniętego modelu państwa, raczej pozwala na rozmaite możliwości rozwoju modelu terytorialnego – co pierwotnie było pomyślane jako sposób na uśmierzanie żądań niezależności wysuwanych przez Katalończyków i Basków. Aspiracje Katalończyków i Basków nie zostały w pełni zrealizowane, z drugiej strony jednak wszelkie przywileje, jakie udało im się osiągnąć, zostały uogólnione na całe państwo hiszpańskie.
Opór hiszpańskiego nacjonalizmu
Obecnie ten szczególny, quasi-federalny model przeżywa kryzys. Katalonia zawsze była regionem wiodącym, jeśli chodzi o procesy rozwoju autonomicznego państwa. Żądania katalońskich sił politycznych – czy to w kwestii zwiększenia kompetencji w zakresie zdrowia i edukacji, czy większego uczestnictwa społeczności w różnych modelach podatkowych, czy też najnowszych reform w zakresie statutów autonomii (2006–2008) – zostały zainicjowane i zrealizowane przez Katalonię, a następnie rozpowszechniły się na pozostałe społeczności.
Strategia katalońskich sił politycznych była pierwotnie skierowana na promocję autonomicznego i federalistycznego odczytania konstytucji, a następnie, wobec ograniczeń tego podejścia, na zreformowanie statutu autonomii. Reformy te miały być naśladowane przez inne regiony. W ten sposób można by sfederalizować państwo bez konieczności zmieniania konstytucji, do czego trudno byłoby uzyskać wymaganą większość.
Nowy statut autonomii przeszedł większością ponad dwóch trzecich głosów zarówno w katalońskim parlamencie, jak i w Kortezach Generalnych, a choć odrzuciła go Partia Ludowa, został zatwierdzony przez ludność Katalonii w drodze referendum. Stanowi to odbicie aspiracji Katalończyków, by uznano ich za naród i by zapewniono im większą ochronę języka katalońskiego, coraz więcej nienaruszalnych kompetencji ustawodawczych oraz sprawiedliwszy system finansowy.
Hiszpańska prawica, która jest głęboko nacjonalistyczna, rozpoczęła kampanię przeciwko statutowi. Jej kulminacją był wniosek do Sądu Konstytucyjnego.
W oczach Katalończyków rozpatrywanie sprawy przez Sąd przebiegało w sposób skandaliczny. Trzy lata długich deliberacji, ze stałymi przeciekami do prasy. Rozmaite manewry polityczne, skierowane na podtrzymanie większości, mimo że było to nadużycie samej instytucji Sądu i pogwałcenie jego norm. Sąd został upolityczniony w niesłychanym dotąd stopniu, co naraziło na szwank jego reputację.
Sprzeczne prawomocności
Na zakończenie tego procesu istotne części statutu uznano za niekonstytucyjne albo zinterpretowano je w sposób restrykcyjny, tak by nie były sprzeczne z konstytucją. Orzeczenie stworzyło konflikt prawomocności: statut został przyjęty w referendum, a następnie został zmodyfikowany przez Sąd, który działał raczej jako władza ustawodawcza niż sądownicza. Katalończycy obawiają się, że statut zaproponowany przez Sąd Konstytucyjny nie będzie tym, na który głosowali.
Cały ten długi proces został zainicjowany przez hiszpańską prawicę, a towarzyszyła mu bierność części socjaldemokratów. Porażka statutu wyzwoliła w Katalonii falę oburzenia, które przełożyło się na wzmocnienie katalońskiego ruchu niepodległościowego. Wiele osób, które dotąd uważały się za federalistów, teraz – wobec niemożności porozumienia z państwem hiszpańskim i braku w nim federalistów, z którymi można by się ułożyć – stanęło po stronie ruchu na rzecz niepodległości.
Równocześnie kampania konserwatywnej Partii Ludowej i ich sprytny przekaz, fałszywie obwiniający społeczności autonomiczne za poziom publicznego długu, wyzwoliły u znacznej części hiszpańskiej opinii publicznej rosnącą niechęć wobec regionów autonomicznych.
Rozwiązaniem tego kryzysu, proponowanym przez większość aktorów politycznych w Katalonii, włącznie z katalońskimi Zielonymi (ICV), jest obywatelska konsultacja co do politycznej przyszłości Katalończyków. Gdy znaczna część populacji kwestionuje ramy statutowe i konstytucyjne, a nawet członkostwo w państwie hiszpańskim, konieczne jest ustalenie w sposób demokratyczny, jaka jest wola większości społeczeństwa Katalonii – tak jak stało się w przypadku Szkocji w Wielkiej Brytanii oraz w kanadyjskim Quebeku, gdzie proces ten ma obecnie miejsce.
W przeciwieństwie jednak do konserwatywnego rządu brytyjskiego, konserwatywny rząd Hiszpanii odrzuciłby wszelkie porozumienie, które miałoby prowadzić do takiej konsultacji.
Wobec narastającej rozbieżności pomiędzy polityczną większością Katalonii a reszty Hiszpanii oraz pomiędzy katalońską a hiszpańską opinią publiczną – czy możliwe jest postawienie kwestii rozwiązania federalnego?
Faktem jest, że ostatnio hiszpańscy socjaldemokraci zaproponowali reformę konstytucyjną w kierunku federalizmu, choć odmienną niż ta, jaką proponują katalońscy Zieloni (ICV) czy Zjednoczona Lewica (IU).
Ku Hiszpanii wielonarodowej
Moim zdaniem model federalny wciąż jest rozsądną i uprawnioną opcją rozwiązania konfliktów terytorialnych w Hiszpanii, ale nie może to być federalizm jakikolwiek. To, co proponują socjaldemokraci, rozwiązuje sprzeczności wewnątrz hiszpańskiego modelu autonomii, nie sięga jednak do korzeni problemu.
Nie wyłoni się żadne rozwiązanie, dopóki nie zostanie przeprowadzona reforma konstytucji, która – między innymi – uznałaby wielonarodowość i wielojęzykowość państwa. Hiszpania to nie jeden naród o różnych cechach, lecz raczej państwo wielonarodowe lub – jeśli wolicie – naród złożony z wielu narodowości. Niezbędne jest uznanie prawa poszczególnych tworzących państwo elementów do decydowania o własnej przyszłości, np. poprzez podstawowe demokratyczne gwarancje nowej umowy z państwem. Kompetencje społeczności muszą być chronione przed ingerencją ze strony rządu centralnego. Zasadniczą rzeczą jest sprawiedliwszy, bardziej zrównoważony system finansowy; obecnie jest tak, że wkład najsilniejszych gospodarczo regionów, z Katalonią na czele, na rzecz państwa federalnego jest większy niż w przypadku najbogatszych stanów w jakimkolwiek innym państwie federalnym. Niezbędna jest także regulacja uczestnictwa społeczności czy stanów członkowskich w decyzjach państwa centralnego w zakresie polityki europejskiej.
Za późno na model federalny? To zależy od tego, czy państwo centralne i większość jego sił politycznych okażą się zdolne do zrealizowania nowego porozumienia z Katalonią, które odbijałoby aspiracje większości katalońskiego społeczeństwa. Ważne jest, by pamiętać, że wzrost nastrojów niepodległościowych to zjawisko nowe, związane z porażką statutu i nielojalnym traktowaniem Katalonii. Państwo może się otworzyć na negocjacje propozycji umowy.
Wobec odrzucenia przez Katalonię ram konstytucyjnych, a także w obliczu trudności i konfliktów, które mogą doprowadzić do secesji, rzeczą rozsądną jest poszukiwanie rozwiązań w stylu tych, jakie znaleziono w kanadyjskim Quebeku czy w Wielkiej Brytanii. Referendum na temat niepodległości Szkocji będą tam towarzyszyć propozycje rozszerzenia zakresu samorządności Szkocji.
Nie ma zbyt wielu powodów do optymizmu: w przypadku Hiszpanii najrozumniejsze rozwiązania to nie te, które dotychczas wprowadzono. Pomimo trzydziestu pięciu lat demokracji i decentralizacji problemem Hiszpanii nadal jest słaba kultura demokratyczna i brak kultury federalizmu.
Mimo to pojęcia głębokiej demokracji i kultury federalizmu wciąż pozostają dla wielu ludzi wartościami, o które warto walczyć: w Katalonii, w Hiszpanii i w Europie.
Artykuł Does federalism have a future in Spain? ukazał się w „Green European Journal”. Przeł. Irena Kołodziej.
Powiązane artykuły
Jeśli nie zaznaczono inaczej, materiał nie może być powielany bez zgody redakcji.