Wojna o azot. Niderlandy i granice wzrostu

Trwający w Niderlandach kryzys azotowy jest efektem niezdolności ekip rządzących do wdrożenia spójnej, gotowej na przyszłe wyzwania polityki żywnościowej. Narodziny i wzrost znaczenia BBB – Ruchu Rolniczo-Obywatelskiego – zdaniem Jeroena Candela stanowi zapowiedź nowych konfliktów politycznych wokół zielonej transformacji.

Green European Journal: Polityczny konflikt wokół emisji związków azotu oraz przyszłości rolnictwa w Niderlandach okazał się kluczowy dla wyników wyborów regionalnych, które odbyły się w marcu 2023 roku. Jaki jest jego kontekst?

Jeroen Candel: Kryzys azotowy powiązany jest z szerszym procesem intensyfikacji produkcji rolnej. Niderlandy wyrosły w ostatnich latach na istotnego producenta żywności w Unii Europejskiej, dorabiając się pozycji drugiego największego eksportera produktów rolnych na świecie. W rezultacie w Niderlandach dało się zaobserwować rosnące poziomy emisji związków azotu w rolnictwie, co przyczyniło się do pogorszenia bilansu tego pierwiastka w naturze. Kryzys uległ dalszemu zaostrzeniu, gdy podjęta w roku 2019 decyzja Rady Stanu doprowadziła do anulowania rządowego planu działań w sprawie azotu (PAS). Jego zapisy zakładały, iż projekty budowlane oraz inne formy działalności gospodarczej mogą prowadzić do zanieczyszczenia cennych przyrodniczo obszarów związkami azotu, o ile działanie to zostanie zrekompensowane poprzez przyszłe redukcje oraz działania z zakresu odbudowy ekosystemów. Decyzja Rady wprowadziła wymóg redukowania jeszcze zanim otrzyma się zgodę na kolejne, zanieczyszczające środowisko działania. W praktyce oznaczało to wstrzymanie wszelkich pozwoleń na budowę, a to z kolei doprowadziło do paraliżu gospodarczego. Rolnicy nie byli w stanie rozbudowywać swoje gospodarstwa, firmy technologiczne – tworzyć nowe serwerownie. Rząd nie mógł już budować nowych dróg, a ludzie – domów.

W międzyczasie niderlandzkie sądy konsekwentnie opowiadały się przeciwko rozwiązaniom, które próbowały ograniczać się jedynie do zmian w obrębie systemu pozwoleń. Ze strony rządu konieczne są stanowcze posunięcia, umożliwiające krajowi spełnianie wymogów prawodawstwa unijnego. Problem w tym, że tutejszy krajobraz polityczny poważnie to utrudnia. Choć większość partii politycznych zgadza się co do tego, że poziomy zanieczyszczenia związkami azotu muszą ulec redukcji brakuje zgody co do tego, jak właściwie to zrobić – i w jakim tempie. W sferach politycznych brakuje również świadomości tego, w jaki sposób kryzys azotowy powiązany jest z kwestią realizacji celów klimatycznych oraz szerszym, trapiącym kraj kryzysem żywnościowym.

Wspominasz o potrzebie stanowczych posunięć. Mówisz tu o zamykaniu czy wykupywaniu poszczególnych gospodarstw rolnych?

Tak – w szczególności największych emitentów, generujących największy nacisk na środowisko, na przykład ze względu na swą wielkość albo geograficzną bliskość do obszarów ochrony przyrody. Na stole mamy szereg opcji, takich jak zamykanie farm czy ich przenoszenie do rejonów kraju o mniejszej obecności terenów szczególnie wrażliwych na zakłócenia w obrębie obiegu azotu w środowisku. Mówimy tu również o próbowaniu redukcji nacisku na środowisko za pomocą innowacji. W rękach poszczególnych prowincji leży tworzenie strategii, umożliwiających osiągnięcie zarysowanych na szczeblu rządowym celów w tym zakresie.

Ruch BBB (BoerBurgerBeweging) okazał się wielkim zwycięzcą niedawnych wyborów regionalnych. Ta nowa siła polityczna będzie teraz mieć sporo do powiedzenia na szczeblu prowincji. Czym ten ruch jest – i kogo reprezentuje?

BBB ma swoje korzenie w agrobiznesie. Jego założycielka – była dziennikarka, zajmująca się tematyką hodowli świń, Caroline van der Plas – utworzyła go w roku 2019 z pomocą różnych aktorów z sektora produkcji żywności z powodu swej irytacji kryzysem azotowym i (nieistniejącą) odpowiedzą rządu na to wyzwanie.

Ruch ten ma bliskie związki z hodowcami żywca i innymi segmentami sektora rolnego. Korzysta z usług firmy marketingowej z tego środowiska do promowania swych postulatów i prowadzenia kampanii społecznych.

Wraz z upływem czasu partii z powodzeniem udało się poszerzyć swój przekaz, odwołując się do rosnących nierówności między miastem a wsią, ignorowanych przez inne siły polityczne. Choć osoby pracujące na roli stanowią niewielki odsetek ludności kraju BBB udało się zdobyć poparcie sięgające okolic 20% elektoratu. Szczególnym poparciem cieszy się ona na wsi, gdzie nie brak frustracji w związku ze spowodowanym polityką cięć i zaciskania pasa zamykaniem szkół, ograniczoną dostępnością transportu publicznego czy infrastruktury zdrowotnej. Udało się im również pozyskać wyborców z miast, do tej pory preferujących bardziej radykalne, prawicowe partie populistyczne – z powodu BBB utraciły one sporo gruntu pod nogami. Ruch ten stworzył wokół siebie zróżnicowaną koalicję grup, czujących się niedostatecznie reprezentowanymi w niderlandzkim systemie politycznym lub rozczarowanych dotychczas apelującymi do nich partiami, takimi jak chrześcijańscy demokraci.

Można mieć wrażenie, że świat natyka się właśnie na granice wzrostu. Czy Niderlandy – mały, wysoko rozwinięty i gęsto zaludniony kraj – osiąga je jako pierwszy?

Zgadzam się z tą tezą. Jesteśmy tu skrajnym przypadkiem. Mamy największą gęstość zaludnienia zwierzętami gospodarskimi w całej Unii Europejskiej. Nawet, gdyby udało nam się zmniejszyć ich populację o 30% – tak jak jest to w planach obecnego rządu – wciąż byłaby ona na podobnym poziomie intensywności hodowli co we Flandrii – belgijskim regionie, który również zmaga się z kryzysem azotowym.

Rząd tymczasem wciąż wierzy, że będzie w stanie oddzielić od siebie wzrost (czy – szerzej – rozwój) gospodarczy od wpływu na środowisko czy poziomów zużycia surowców. Wskaźniki środowiskowe, takie jak utrata bioróżnorodności, stopień kryzysu klimatycznego czy poziom emisji gazów cieplarnianych wyraźnie pokazują, że sztuka ta nie za bardzo mu się udaje. Wśród technooptymistów mamy do czynienia z silną tendencją do wymyślania „rozwiązań końca rury”, takich jak innowacyjne metody zarządzania, zamiast spojrzenia na przyczyny, dla których mamy obecnie do czynienia z kryzysem ubóstwa ekologicznego. Obecna sytuacja w sektorze rolnym jasno pokazuje, że obecny system gospodarczy jest źródłem szeregu wzajemnie powiązanych ze sobą kryzysów.

Czemu zatem rząd i partie polityczne nie przygotowują się na transformację produkcji rolnej skoro wiadomo, że będzie ona musiała dojść do skutku?

Od dziesięcioleci byliśmy świadomi tego, że zakłócenia w obiegu azotu w przyrodzie stanowią problem zarówno pod kątem ich wpływu na bioróżnorodność, jak i na klimat. Podobnie, jeśli chodzi o emisje gazów cieplarnianych z produkcji rolnej czy degradacji obszarów podmokłych. Mimo tego faktu kolejne rządy pozwalały na poszerzanie gospodarstw czy ilości hodowanych na nich zwierząt. Teraz z kolei każe się rolnikom robić coś dokładnie odwrotnego. Nic dziwnego, że te sprzeczne zalecenia i kiepskie planowanie budzą wśród nich frustrację.

System zgód środowiskowych został celowo opracowany tak, by zapobiec spowalnianiu rozwoju gospodarczego i opóźnić efektywne działanie na rzecz ochrony natury. W rezultacie władze – nieświadomie – przyczyniły się stworzenia gruntu do oporu społecznego wobec działań prośrodowiskowych. To prawda, że kraje, takie jak Dania czy Francja, zmagają się z własnymi problemami, ale ich rządy promowały rolnictwo ekologiczne i zrównoważone wzorce produkcji od lat. W wypadku Niderlandów taka sytuacja nie miała miejsca.

Czy żywność nie jest szczególnie trudnym wyzwaniem? Jej symboliczne znaczenie często powiązane jest z kwestiami tożsamościowymi. Czy karykaturalny obraz jedzących muesli lewaków, każących mięsożernym „zwyczajnym” ludziom zmieniać swoje przyzwyczajenia nie odgrywa tu roli?

Oczywiście, że tak. W neoliberalnym kraju, takim jak Niderlandy, regulacja rynku jest tematem tabu, będąc traktowana w kategoriach narzucania jednostkom konkretnych wyborów. Jako że jedzenie odgrywa istotną rolę w życiu i stylu życia jest ono sporym wyzwaniem dla interwencji publicznych. Tłumaczy to, dlaczego tutejsze rządy nie za bardzo chcą wychodzić poza kwestie, takie jak dostarczanie informacji konsumentom.

Nic dziwnego, że sprzeczne zalecenia i kiepskie planowanie budzą frustrację wśród rolników.

W porównaniu do innych krajów w Europie niderlandzka polityka żywnościowa nie wydaje się być za mocno zorientowana na przyszłość. Ma ona reaktywny charakter, a do tego jest konsensualna i neoliberalna. Władza dyskutuje z sektorem i zdaje się na jego samoregulację. Dla porównania polityka rolna i żywnościowa Francji – nawet, jeśli nie zawsze zdaje egzamin – dużo lepiej przewiduje przyszłe trendy i stawia na kontrolowanie przestrzegania regulacji.

Bardziej efektywne podejście do tematu powinno uwzględniać narzędzia, takie jak podatki czy zakazy dla konkretnych produktów, ale również regulacje w zakresie produkcji i konsumpcji żywności. Przykład? Brytyjscy Torysi przyjęli podatek cukrowy, obowiązujący napoje gazowane, a także uregulowali poziomy soli w produktach, tłumacząc te zmiany w kategoriach ochrony zdrowia publicznego i odpowiedzi na rosnące wskaźniki otyłości. Wspomniałem już wcześniej Danię i rozwój tamtejszego rolnictwa ekologicznego. Dodajmy do tego jeszcze Nową Zelandię, wprowadzającą system opodatkowania emisji gazów cieplarnianych, generowanych przez tamtejszy (olbrzymi) sektor produkcji nabiału.

Jak oceniasz europejskie plany wspierania zielonej transformacji rolnictwa?

Strategia „od pola do stołu” stanowi jeden z najbardziej istotnych elementów Europejskiego Zielonego Ładu. To pierwszy krok na drodze do bardziej kompleksowej, spójnej polityki żywnościowej na poziomie unijnym. Obecnie jednak funkcjonuje ona równolegle ze Wspólną Polityką Rolną (WPR). Komisji Europejskiej nie powiodły się plany powiązania tych dwóch narzędzi, przez co daje się zauważyć istotne niespójności między nimi. Istotnym powodem tego stanu rzeczy jest fakt, iż kształt obecnej WPR został zaproponowany w roku 2018 – jeszcze zanim obecna KE rozpoczęła w roku 2029 swoją kadencję i zaprezentowała własną wizję Europejskiego Zielonego Ładu.

Trudnością w realizacji strategii „od pola do stołu” jest również fakt, iż polityka rolna – mimo że jest jedną z najbardziej zeuropeizowanych polityk sektorowych – w dużej mierze opiera się na jej realizacji na szczeblu państw członkowskich. Poza kwestiami związanymi ze znakowaniem produktów pozostałe kwestie, takie jak interwencje fiskalne, działania edukacyjne czy planowanie przestrzenne, które mogłyby wpłynąć na warunki produkcji żywności, pozostają w kompetencjach poszczególnych krajów. Chociaż Komisja postawiła kwestię transformacji systemów żywnościowych wysoko na liście swoich priorytetów, w wypadku większości państw członkowskich nie jest ona traktowana z równie dużą uwagą.

Wspomniana tu niespójność między WPR a strategią „od pola do stołu” oraz świadomość wzajemnego powiązania między wyzwaniami, o których tu rozmawiamy, były istotnymi tematami publicznych dyskusji w bardzo niewielkim gronie państw członkowskich. Niderlandom nie udało się jak do tej pory opracować bardziej całościowej polityki żywieniowej. Mając ten kontekst z tyłu głowy fakt, iż Komisja myśli o zaproponowaniu w roku 2023 nowej inicjatywy na rzecz zrównoważonego systemu produkcji żywności może być ekscytującym posunięciem. Możemy spodziewać się, że składać się na nią będą między innymi nowe wymogi w zakresie raportowania, a także zobowiązanie tworzenia strategii żywnościowych przez poszczególne państwa członkowskie. Kwestie konsumpcji stanowią dziś piętę achillesową strategii „od pola do stołu”. Patrząc się na proponowane w niej wskaźniki są one znacznie bardziej konkretne w wypadku produkcji, obejmując między innymi cele redukcji poziomów zużycia pestycydów i nawozów sztucznych. W wypadku spożycia żywności mają one bardziej ogólnikowy charakter.

Jakie lekcje niesie ze sobą przykład Niderlandów?

Przede wszystkim musimy myśleć o tym, jak zmieniać się będzie system. To, że w ogóle mówimy o polityce żywnościowej jest już pierwszym, dobrym krokiem, ale podejście do tematu pozostaje mocno technokratyczne. Społeczeństwo tymczasem okazuje się całkiem mocno zainteresowane upowszechnianiem się bardziej zrównoważonych praktyk. Pytanie brzmi następująco: w jaki sposób zorganizować możemy nowe formy partycypacji społecznej najważniejszych aktorów polityki żywnościowej tak, by poprawić nie tylko jakość i efektywność realizowanych działań, ale również poziom ich akceptacji? Kwestia ta stanowi kluczowy element wspierania zmian behawioralnych w potrzebnej nam do transformacji skali.

Kluczowym elementem zarządzania zmianą jest jej przewidywanie, wdrażanie systemowego podejścia, zrozumienie wzajemnych powiązań i konieczność opowiadania na źródła problemów zamiast szukania szybkich, prowizorycznych rozwiązań. Rekomendacje te są na dość wysokim poziomie abstrakcyjności, ale moim zdaniem nawet i w ich obrębie mówić możemy o klęsce naszego rządu.

Uważasz, że siły polityczne o podobnym do BBB profilu staną się istotnym elementem europejskiej sceny politycznej?

Myślę, że tak. Politolodzy już od dłuższego czasu przewidywali, że transformacja ekologiczna stanie się jednym ze źródeł napięć politycznych. Rosnące grono ugrupowań i badaczy uważa, że nasz aktualny system kapitalistyczny dociera do swoich granic i domagają się radykalnych zmian w działaniu gospodarki. To, co zastąpi obecny system pozostaje otwartą kwestią. Z pewnością nie brak grup zainteresowanych utrzymaniem status quo i wykorzystujących narzędzia polityczne do tego, by osiągnąć ten cel.

Polityka żywnościowa formacji ekopolitycznych budowana jest wokół podejść, takich jak agroekologia. W wypadku Niderlandów wydaje się jednak, że rolnicy nie za bardzo są do niej przekonani. Zielona polityka jest znacznie mniej popularna na wsi niż w miastach. W jaki sposób wrażliwe na kwestie środowiskowe partie mogą zmienić ten stan rzeczy?

To prawda, że Zielonym nie idzie najlepiej wśród rolników. Jeśli mówisz o zmianach systemowych to nie wzbudzi to entuzjazmu w grupach, które zmusiłoby to do radykalnych zmian ich modeli biznesowych, z których są szczerze dumni – podobnie jak z ziemi, na której gospodarują i z którą czują więź.

To, w jaki sposób na to wyzwanie odpowiedzą Zieloni w Niderlandach – również w ramach ich współpracy z Partią Pracy (PvdA) – będzie kluczowe dla powodzenia transformacji ekologicznej, unikającej wzbudzenia reakcji populistycznej i pogłębiania polaryzacji. Jestem przekonany, że zmiany te mogą przynieść skutek tylko wtedy, gdy połączone są z radykalną redystrybucją środków finansowych. Szereg politologów przekonuje, że ludzie są skłonni zaakceptować szeroko zakrojone zmiany tylko wtedy gdy czują, że są one sprawiedliwe. Żyjemy w czasach, w których niewielka część społeczeństwa korzysta z owoców wzrostu gospodarczego, podczas gdy zabezpieczenia społeczne i infrastruktura publiczna ulegają erozji. Trend ten przyczynił się do zmniejszenia poparcia społecznego dla transformacji ekologicznej. Zielona przyszłość musi uwzględniać kwestie, takie jak rozbudowa usług publicznych i bardziej hojne zabezpieczenia społeczne. Wizja ta może przekonać szerokie grupy elektoratu – włącznie z osobami mieszkającymi na wsi, w tym rolników. Jest całkiem możliwe, że przekonanie rolników do przejścia z konwencjonalnych do zrównoważonych praktyk produkcji żywności może okazać się wyzwaniem. W wypadku całości społeczeństwa musi to być strategia, którą podążamy.

Artykuł ukazał się na łamach magazynu Green European Journal. Dziękujemy redakcji za zgodę na przedruk materiału.

Tłumaczenie: Bartłomiej Kozek

---