Równość szans po brytyjsku
Zjednoczone Królestwo było liderem wśród państw członkowskich Unii Europejskiej, jeśli chodzi o promowanie równości szans – niektóre regiony kraju przyjmowały stosowne prawodawstwo już w 1998 r. W praktyce okazuje się jednak, że jego wpływ na grupy, które ma chronić, jest niejednoznaczny i może ograniczać się tylko do bycia kolejną administracyjną „wskazówką” dla rządzących.
Znaczenie równości szans w brytyjskiej polityce w ciągu ostatniej półtora dekady rosło stopniowo aż do momentu, gdy – jak ujął to sędzia sądu apelacyjnego James Munby – stała się ona „fundamentem naszego społeczeństwa”.
Zasada równości szans w sektorze publicznym została z początku wprowadzona przez Walijskie Zgromadzenie Narodowe, a także wszystkie publiczne urzędy Irlandii Północnej w r. 1998, później zaś zaczęła obowiązywać w całym Zjednoczonym Królestwie. Władze publiczne w Wielkiej Brytanii (Anglii, Szkocji i Walii) zobowiązane są do „zwracania uwagi na potrzebę poszerzania równości szans” określonych grup społecznych. W Irlandii Północnej ich obowiązkiem jest z kolei „zwracanie właściwej uwagi na potrzebę promowania równości szans”.
Przypadki, które uwzględnia w swoich założeniach prawodawstwo, obejmują zróżnicowanie ze względu na przekonania religijne, poglądy polityczne, płeć, rasę, niepełnosprawność, wiek, stan cywilny, zależność bądź orientację seksualną. Poglądy polityczne stanowią chronioną kategorię również w Irlandii Północnej, mającej za sobą historię dyskryminacji grup ludności podejrzewanych o sympatię dla irlandzkiego nacjonalizmu.
Pomimo wzrostu znaczenia dyskursu równości szans w przekazie politycznym za rządów „nowej Partii Pracy” (1997–2010), w tym samym czasie wzrastała nierówność rezultatów (rozwarstwienie dochodowe), choć – jak zwrócił uwagę Danny Dorling z Uniwersytetu w Sheffield – wolniej niż pod rządami Torysów. Biorąc pod uwagę dość wątpliwe przywiązanie obecnego, zdominowanego przez Partię Konserwatywną rządu koalicyjnego do równości, warto zadać pytanie, czy prawodawstwo dotyczące równości szans jest dostatecznie silnym narzędziem, by zapobiec wykluczeniu słabszych grup społecznych.
Prawdziwe szanse
Jak na razie niewiele na to wskazuje. Większość badaczy, a także brytyjskie sądy zgadzają się co do jednego: równość szans to coś więcej niż tylko eliminacja dyskryminacji, jej realizacja wymaga aktywnych działań zapewniających, że każda osoba będzie miała dostęp do tego samego zestawu szans życiowych. W szczególności może to oznaczać specjalne programy, wspierające słabsze (np. z powodów historycznych) grupy społeczne.
Kiedy jednak publiczne instytucje trafiały pod sąd, oskarżane o zaniedbanie swoich równościowych zobowiązań, wyroki jasno wskazywały, że „zwracanie uwagi” na potrzebę promowania równości szans to coś zupełnie innego niż obowiązek realizowania konkretnych zadań w celu jej osiągnięcia.
W kluczowym dla sprawy zobowiązań równościowych sektora publicznego rozstrzygnięciu sądu apelacyjnego, lord John Dyson – dziś zasiadający w Sądzie Najwyższym – uznał, że nie istnieje żaden obowiązek przedsięwzięcia jakichkolwiek kroków w kierunku osiągnięcia, poszerzenia czy promowania równości szans. Władze mają jedynie obowiązek „zwracać na nią uwagę we wszelkich sytuacjach, w których jest to [realizacja celu równości szans] odpowiednie”, przy czym „wszelkie sytuacje” oznaczają również istnienie konkurencyjnych celów polityki publicznej.
W Irlandii Północnej sądy z rezerwą podchodzą do zajmowania się zobowiązaniami równościowymi sektora publicznego. Werdykt Sądu Najwyższego w sprawie tego typu podkreśla, że zobowiązania te mają charakter polityczny, nie zaś prawny, a instytucje je łamiące powinny odpowiadać przed regionalną Komisją ds. Równości i być krytykowane przez władze centralne, nie zaś zmuszane do korygowania swojego funkcjonowania przez sądy. Choć Sąd Apelacyjny wycofał się nieco z tego stanowiska, to jednak liczba spraw dotyczących równości szans wnoszonych przed sądy pozostaje niewielka i jest jasne, że szanse na wymuszenie zmian na jakiejś instytucji w ten sposób pozostają bardzo małe.
Wypełnianie zobowiązań równościowych pozostaje zatem kwestią w dużej mierze proceduralną. Władze publiczne nie czują się zmuszone do promowania czy poszerzania równości szans, ale jedynie sprawdzania, czy w pełni zanalizowały potencjalny wpływ prowadzonych przez nie działań w czasie ich przygotowywania i czy konsultowały się w tej sprawie z organizacjami reprezentującymi dyskryminowane grupy, wyszczególnione w przepisach prawnych.
W kontekście zaciskania pasa
Powyższe interpretacje mają istotne znaczenie w obecnym okresie głębokich cięć w wydatkach publicznych. Wiele ze zmian w usługach publicznych i systemie zabezpieczenia społecznego, wdrażanych przez obecny rząd koalicyjny, będzie miało negatywny wpływ na grupy, które w teorii powinny móc liczyć na prawodawstwo dotyczące równych szans – w szczególności dotyczy to kobiet, osób z niepełnosprawnościami oraz dużej grupy pobierającej zasiłki.
Lynn Carvill z mającej siedzibę w Belfaście Kobiecej Agencji Badań i Rozwoju określiła wdrażane obecnie w Wielkiej Brytanii reformy systemu socjalnego (będące obiektem debaty w parlamencie Irlandii Północnej) jako „największy w historii atak na niezależność ekonomiczną kobiet”. To krytyka, która często kierowana jest w stronę kolejnych reform konserwatywno-liberalnego rządu od czasu, gdy w r. 2010 objął on władzę.
Szczególne obawy wzbudza dziś przede wszystkim radykalna reforma systemu zabezpieczeń społecznych, która w efekcie oznacza, że druga osoba utrzymująca gospodarstwo domowe (przede wszystkim kobiety) wycofywać się będzie z rynku pracy, zmniejsza wsparcie dla opieki nad dziećmi, realizowaną dziś przez system ulg podatkowych oraz wypłaty zasiłków dla głównego (najczęściej męskiego) zarabiającego w gospodarstwie.
Reformy te zmniejszają szanse kobiet na posiadanie własnego dochodu, a także na dostęp do zasiłków, uzależniony od opłacania składek na zabezpieczenie społeczne w czasie płatnego zatrudnienia, a także na wysoką emeryturę – czyli we wszystkich tych sferach, w których kobiety już dziś mają gorzej niż mężczyźni.
Wprowadzenie maksymalnego pułapu wysokości pomocy z systemu socjalnego będzie w nieproporcjonalny sposób uderzać w osoby dziś je pobierające, a cięcia w budżetach lokalnych samorządów dodatkowo pogarszają sytuację osób z niepełnosprawnością w wielu częściach Anglii. A najgorsze może dopiero nadejść. Konserwatywny poseł Philip Davies zasugerował wręcz, że przedsiębiorcy powinni mieć prawo płacić swym niepełnosprawnym pracownikom mniej, niż wynosi płaca minimalna.
Ograniczenia legislacji równościowej stają się widoczne gołym okiem, kiedy spojrzymy na odpowiedzi sądów na próby przeciwstawienia się drogą prawną obecnym cięciom. Sądy konsekwentnie stwierdzają, że tak długo, jak instytucje publiczne brały pod uwagę oczekiwany wpływ zmian na wrażliwe grupy społeczne, to do tychże instytucji należy decyzja, jak bardzo będą się przejmować tym szacowanym wpływem w swoich procesach decyzyjnych w porównaniu do innych branych pod uwagę kwestii – o ile tylko wyciągane przez nie wnioski nie będą zupełnie irracjonalne.
Często to właśnie przypadki cięć w usługach kierowanych do osób z niepełnosprawnościami czy mniejszościowych grup etnicznych kończyły się wejściem na drogę sądową. Orzeczenia jasno dawały do zrozumienia, że póki w procesie podejmowania danej decyzji oceniano zarówno jej wpływ na równość szans, jak i możliwe środki zaradcze, uznawanie przez urzędy prymatu zmniejszania wydatków publicznych nad promowaniem równości szans nie jest uznawane za nieracjonalne.
Nie wydaje się zatem, aby zobowiązania prawne dotyczące równości szans były w stanie zapobiec kolejnym atakom na równość w Zjednoczonym Królestwie, nie mówiąc już o redukowaniu nierówności społecznych. Podobnie mało obiecujące są unijne regulacje, skupiające się na eliminowaniu dyskryminacji z konkretnych powodów, np. rasowych, a i to jedynie w szczególnych okolicznościach, nie zaś na promowaniu aktywnych działań skierowanych na likwidację źródeł nierówności, która trapi pewne grupy.
Co robić?
Ustawa o równości z 2010 r., która wprowadziła zobowiązanie sektora publicznego do równości w jego obecnej formie, zawiera również wymóg, by organy publiczne „poświęcały uwagę pożądanym działaniom wykorzystywania [swych strategicznych funkcji] w sposób prowadzący do zmniejszenia nierówności efektów, wynikłych z gorszej sytuacji społeczno-ekonomicznej”. Potencjał tego przepisu jest – jak innych – ograniczony z powodu użycia zwrotu „poświęcanie uwagi”, a nie na faktycznym osiągnięciu danego celu. Tak czy owak nie jest on realizowany przez obecny rząd, planujący wyrzucenie go do kosza.
Alternatywnym narzędziem promowania równości w Irlandii Północnej może być Karta Praw. W 1998 r w wyniku wielostronnych negocjacji osiągnięto Porozumienie, które miało na celu zakończenie 30-letniego okresu przemocy w regionie. Te same źródła mają obecne przepisy dotyczące równości w sektorze publicznym. Porozumienie zapowiadało ewentualne stworzenie w przyszłości Karty Praw dla prowincji, opierającej się na konwencjach europejskich, dostosowanych do „specyficznych warunków panujących w Irlandii Północnej”. 83% mieszkańców Irlandii Północnej chciałoby doczekać się uchwalenia takiej Karty Praw, a 90% – uwzględnienia w niej kwestii społeczno-ekonomicznych.
Sądy jako promotorzy równości
Jaka jest zatem rola sądów w promowaniu równości?
Uważam, że rozwiązanie wspomnianych tu problemu tkwi jednak w sądownictwie. Nawet jeśli społeczno-ekonomiczne zapisy Ustawy o równości zostaną wprowadzone w życie, a Irlandia Północna doczeka się swojej Karty Praw, faktyczna realizacja tych praw może napotkać na barierę w postaci oporu części sędziów i polityków, przeciwnych taktowaniu kwestii społeczno-ekonomicznych jako uprawnień., których można dochodzić przed sądem, i uznających redystrybucję zasobów za kwestię polityczną, a nie prawną.
Warto przytoczyć kontrargumenty do tej tezy. Grainne McKeever (Uniwersytet Ulsterski) oraz Fionnuala Ní Aoláin (Uniwersytet Edynburski) dowodzą, że orzeczenia w sprawach cywilnych często kończą się redystrybucją sporych kwot między stronami sporu, a odmowa podobnego procedowania przy okazji spraw związanych z prawami społeczno-ekonomicznymi jest niczym innym, jak ideologiczną awersją do rozszerzania znanej z prawa cywilnego zasady na inne dziedziny. Istnieją już precedensy, na przykład w RPA, gdzie sądy wzięły aktywny udział w podtrzymywaniu praw społeczno-kulturowych.
Nawet jeśli przyjmiemy wizję, że prawa społeczno-ekonomiczne są kwestią polityczną, nie oznacza to, że sądy nie odgrywają żadnej roli w jej realizacji. Podczas gdy pozostałe kraje europejskie przyjmują inne podejście, zasady ustrojowe Zjednoczonego Królestwa wskazują, że każda kwestia jest kwestią polityczną – Parlament ma prawo uchwalić i znieść każde prawo, jakie sobie życzy. Kiedy podjął już decyzję, to do sądów należy jej wdrożenie.
Skoro zatem Parlament uznał, że kwestia równości szans jest tak ważna, że uchwalił szereg odnoszących się do niej ustaw w latach 1998–2010, oznacza to, że istnieje mandat do tego, by sądy podtrzymywały tę zasadę. To, czym jest „zwracanie uwagi” na równość szans, jest rzecz jasna otwarte na interpretacje, nie jest jednak przesadną śmiałością stwierdzenie, że dotychczasowa linia orzecznictwa, mówiąca jedynie o konieczności rozważania kwestii równości szans w praktyce działania, jest nazbyt ostrożna.
Jeśli równość szans miałaby faktycznie stać się „fundamentem naszego społeczeństwa”, należałoby uznać, że „zwracanie uwagi” oznacza podejmowanie aktywnych działań na rzecz jej urzeczywistnienia. To z kolei oznacza zapewnienie, by wszystkie grupy społeczne miały równe możliwości korzystania ze wsparcia społecznego, nawet jeśli brakuje szczegółowych zasad dotyczących praw społeczno-ekonomicznych.
Artykuł „Equal to the task?” ukazał się w „Green European Journal”. Przeł. Bartłomiej Kozek.
Powiązane artykuły
Jeśli nie zaznaczono inaczej, materiał nie może być powielany bez zgody redakcji.