Staruszka, Bentley i nowe polityki społeczne
W samorządach z ust do ust podawana jest pewna historyjka. Otóż staruszka / beneficjentka 500+/ niepełnosprawny / bezrobotny (wybierz aktualnie pasujące do sytuacji) przychodzi po zasiłek do lokalnego ośrodka pomocy społecznej, po czym porzucając kule /wózek / dowolny inny sprzęt wsiada do nowego Mercedesa /BMW /Audi / Bentleya (wybierz według granic swojej wyobraźni) i odjeżdża z piskiem opon.
Ten dowód anegdotyczny ma posłużyć we wzajemnym utwierdzaniu się, że system pomocy społecznej w Polsce jest nadużywany na każdym kroku, a mieszkańcy to generalnie sprytni wyłudzacze. Kiedy zapytasz, jakiego koloru był samochód, otrzymujesz zwykle odpowiedź, że właściwie widział to kolega, żona lub daleki wujek.
Podobno istnieje mechanizm, który sprawia, że ludzie stojący niżej w jakiejś hierarchii mają tendencję do racjonalizowania decyzji władz lub swoich przełożonych. Potrzebne jest nam poczucie, że osoby, które rozstrzygają w ważnych sprawach, robią to rozważnie na podstawie pogłębionej wiedzy. Tymczasem badanie przeprowadzone w 2007 r. przez Phila Daviesa udowadnia, że dla decydentów dowody naukowe są najmniej ważne i jako źródła zajmują ostatnie miejsce po opiniach otoczenia, konsultantów, lobbystów, przekonaniach politycznych, źródłach medialnych czy internetowych, miejskich mitach, a nawet po osądach taksówkarzy, którzy zwykle są dla nich jedynymi dostępnymi przedstawicielami tzw. ludu.
Zaczynając trzy lata temu pracę w samorządzie, byłam klasycznym przykładem pierwszego opisanego mechanizmu. Wydawało mi się, jeśli niektóre decyzje władz lokalnych są złe, to być może nie do końca znam dane i okoliczności, na jakich były oparte. Lub też po prostu muszę dostarczyć nowych obiektywnych badań i analiz, żeby decyzje te były lepsze. Podczas podróży przez struktury administracji lokalnej przekonałam się jednak nie raz boleśnie o prawdziwości badań Daviesa. A także o tym, że staruszka uciekająca z zasiłkiem w Bentleyu jest często o wiele ważniejszym dowodem niż dwustustronnicowy raport badawczy.
Poprzeczka coraz wyżej
Nie wpadajcie jednak w pesymizm. Oczywiście urzędnicy mający jakiś kontakt z rzeczywistością są raczej odporni na dowody anegdotyczne, a to oni są solą samorządu i wypracowują większość racjonalnych decyzji, dzięki którym to wszystko jeszcze jakoś się kręci. Również wiele polityk samorządowych w Polsce opartych jest na rzetelnej wiedzy popartej badaniami, choć giną one w morzu strategii typu co-mi-się-zamarzy i jeszcze częstszych programów typu kopiuj – wklej. Zwykle miasta nie przywiązują szczególnej wagi do dokumentów strategicznych i traktują je jako PR-owe świecidełka z logiem drogiej firmy konsultingowej (jak np. Masterplan Nowego Centrum Łodzi) lub nudne i powtarzalne spełnienie ustawowego obowiązku, czego smutnym dowodem jest większość programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Jednak rzeczywistość nie stoi w miejscu i to, co było jeszcze wystarczające dziesięć lat temu, dziś nie spełnia swojego zadania. Nie tylko dlatego, że pojawiają się nowe wyzwania w różnych dziedzinach, jak choćby coraz powszechniejsze uzależnienia krzyżowe czy rozlewanie się miast. Poprzeczkę podnoszą też sami mieszkańcy, oczekując, że szczytne strofy zapisane w strategiach przełożą się na codzienną jakość ich życia, a nie na kolejne stadiony czy estakady. Stąd rośnie rola obszaru zarządzania miastami, który nazywamy potocznie polityką społeczną. Małą i jak najbardziej pozytywną rewolucję w jej zakresie zrobiła wprowadzona ponad rok temu ustawa o rewitalizacji. I warto przyjrzeć się, jaką.
W Okopach Świętej Trójcy
Strategie i programy dzielą się na obowiązkowe i nieobowiązkowe. Tych pierwszych wymagają ustawy, drugie gminy tworzą wedle ambicji czy potrzeby. Do pierwszych należy Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych, którą obowiązkowo każdy musi mieć. Ustawa o pomocy społecznej, która tego wymaga, prócz ram formalnych (diagnoza, cele, finanse, wskaźniki) nie określa ani ich zakresu, ani też nie wymaga żadnej innowacji w podejściu do nowych wyzwań. Dlatego większość tego typu dokumentów jest biernym spisem obowiązkowych działań, jakie miasto X podejmuje w zakresie ubóstwa, bezdomności, bezrobocia, przemocy czy pieczy zastępczej.
Już sama nazwa tej strategii kieruje na rozwiązywanie problemów, a nie jakiekolwiek zapobieganie im. Sprawy społeczne są ograniczone do katalogu działań pomocy społecznej, co wzmacnia jeszcze gettoizację tematu. Takie podejście karmi też upiora polskiej administracji – silosowość, która sprawia, że według słów klasyka nie tylko państwo, ale i miasta w Polsce istnieją tylko teoretycznie, bo działają tylko fragmentami broniącymi niepodległości jak Okopy Świętej Trójcy. Inwestycje sobie, mieszkaniówka sobie, lokalny ośrodek pomocy społecznej sobie – byle mieć spokój w ramach własnych zadań i budżetu, a każda współpraca to ryzyko naruszenia status quo.
Że problem ma długą historię, świadczy „Analiza strategii rozwiązywania problemów społecznych” z 2008 r.: „powyższe dane uprawniają także do zadania pytania, czy są to dokumenty, które można nazwać strategiami, czy są tylko próbą doraźnego reagowania na dokuczliwe, obecne w danej chwili problemy danej społeczności.” (Lipke, Hryniewska, Instytut Rozwoju Służb Społecznych). A o ich skuteczności zazwyczaj można się przekonać wychodząc sto metrów poza budynek ratusza, gdzie oko wprawnego obserwatora odnajdzie w mig typowy zestaw butelek, torebek po białym proszku i zużytych prezerwatyw.
I być może wszystko byłoby po staremu, gdyby nie ta „cholerna rewitalizacja”. Otóż parę lat temu ministerialni specjaliści od urbanistyki i rozwoju zauważyli, że pomimo intensywnych nakładów na sferę socjalną, w miastach uporczywie utrzymują się skoncentrowane ogniska problemów społecznych powiązanych z innymi oznakami kryzysu: zrujnowaną zabudową, brakiem potrzebnych funkcji, zanieczyszczeniem czy fatalnym stanem gospodarki. I choć ich ministerialnym kolegom od pracy i polityki społecznej wszystko zgadzało się w tabelkach sprawozdań, to właśnie w resorcie rozwoju (potem połączonym z infrastrukturą) powstała brzemienna w skutki idea, że rewitalizacja rozumiana dotąd jako remont połączony z czystką socjalną tylko przemieszcza i pogłębia problemy społeczne miast. Niemały wkład w tę zmianę miały ruchy miejskie i naukowcy, których postulaty znalazły odzwierciedlenie w Krajowej Polityce Miejskiej, wytycznych do funduszy czy ustawie o rewitalizacji.
Rewitalizacja, głupcze!
Co zmieni właściwie pojęta rewitalizacja w podejściu miast do polityki społecznej? Długoterminowo wiele. Każda gmina, która chce w tej perspektywie wzmocnić się funduszami unijnymi na ten cel, musi obecnie zrobić specjalny program, a w nim rzetelną diagnozę z mapami poszczególnych problemów społecznych. Obszar rewitalizacji wyznacza się bowiem tam, gdzie są one szczególnie skoncentrowane i występują razem z innymi negatywnymi czynnikami, jak np. zniszczona zabudowa. Dotąd w strategiach rozwiązywania problemów społecznych dane te badano zbiorczo dla całego miasta i czasem dobierano je dowolnie tak, żeby ukryć kryzys. Sprawdzała się również taktyka „jeśli czegoś nie zbadaliśmy – problem nie istnieje”. Oczywiście to, co wyniknie z programów rewitalizacji nie jest złotym panaceum, ale przynajmniej nieco zmienia myślenie i daje jakąś szansę faktom.
Po drugie rewitalizacja siłą rzeczy łamie w samorządach silosowość. Przy opracowaniu programów rewitalizacji trzeba usiąść przy wspólnym stole i nie ograniczać się zadań własnej jednostki. Często wtedy okazuje się, że np. za stanowczą politykę eksmisyjną miasto drugą ręką płaci krocie na zadania związane z bezdomnością i reintegracją ludzi wyrzuconych na bruk. Lub też że wzrost zadłużeń czynszowych ma duży związek z wstawieniem centralnego ogrzewania do kamienic o wysokich stropach bez uprzedniej wymiany okien, bo lokatorzy nie są w stanie udźwignąć zbyt wysokich opłat. Znów remonty ulic wymagają wsparcia lokalnych przedsiębiorców, którzy prowadzą przy nich biznes. Takich wcześniej nie zauważonych powiązań może pojawić się wiele, a z nimi nowe pojęcia, jak „biedni pracujący” czy ubóstwo energetyczne.
Ponadto ustawa o rewitalizacji wymaga spójności miejskich polityk, w tym zgodności programu rewitalizacji ze strategią rozwiązywania problemów społecznych. W tworzeniu dokumentu spełniającego te kryteria brałam udział dwa razy – w Łodzi i w Gorzowie Wielkopolskim. Autorem obydwu był Wojciech Kłosowski, ekspert rozwoju lokalnego. Nazwaliśmy je Politykami Społecznymi, żeby już w nazwie zaznaczyć ich znacznie szerszy zakres, niż zwyczajowo przyjęty. Nad obydwoma pracowały interdyscyplinarne zespoły urzędników wzbogacone potem o organizacje pozarządowe, lokalnych naukowców i praktyków.
W Łodzi udało się „poszerzyć pole walki” o mieszkalnictwo, tożsamość, edukację, zdrowie, kulturę, sport, a nawet odpowiedzialne społecznie zamówienia publiczne. Sprawy społeczne wreszcie przestały ograniczać się do doraźnej pomocy. W diagnozie pojawiły się mapy problemów i porównanie do grupy podobnych miast. Udało się też wpisać kilka programów dedykowanych rewitalizacji, która w gorzowskiej Polityce Społecznej stała się już oddzielnym celem strategicznym z działaniami przypisanymi poszczególnym obszarom. Jak działają te dwie polityki? Jeszcze za wcześnie na ocenę, ich horyzonty umieszczone są odpowiednio w 2020 i 2023 roku. Niemniej sama próba powiązania ich z rewitalizacją spowodowała znaczną modyfikację ich tradycyjnej zawartości.
Laboratorium miejskich innowacji
Im dłużej przyglądam się miastom, tym bliższa jestem tezie, że rewitalizacja to sprzątanie po deficytach systemu polityki społecznej. I po innych zresztą też, bo słowo „społecznej” można tu zamienić na „przestrzennej” czy „mieszkaniowej”. Ale to ona obecnie stanowi laboratorium miejskich innowacji. Dowodem na to jest wytwarzanie nowych form i narzędzi opartych na wynikach rzetelnych i aktualnych badań, które powstają m.in. dzięki ministerialnym pilotażom. W Łodzi już dziś pracują świeżo zatrudnieni gospodarze obszarów i latarnicy społeczni odpowiedzialni za wsparcie mieszkańców. Okazało się, że właśnie na tym poziomie ani pracownicy socjalni, ani asystenci rodzin, ani tym bardziej obłożeni biurokracją administratorzy nieruchomości nie stanowią skutecznego systemu. Trzeba więc było wytworzyć nowy. I w tym cała nadzieja.
Powiązane artykuły
Jeśli nie zaznaczono inaczej, materiał nie może być powielany bez zgody redakcji.