Unia Europejska nigdy nie będzie jak USA

Europa federalna nie powstanie poprzez odrzucenie tożsamości narodowych. Trzeba ją budować wokół idei zrozumiałych dla obywatelek i obywateli, takich jak demokratyczna odpowiedzialność decydentów przed wyborcami, przejrzystość czy unikanie przesadnej centralizacji.

Kiedy po raz pierwszy pojawiłam się w Brukseli jako europosłanka, a było to w r. 1994, miałam krytyczny, choć ogólnie rzecz biorąc pozytywny pogląd na temat Unii Europejskiej. Retoryka federalistów była jednak dla mnie zaskakująca, nie tylko z powodu ich entuzjastycznego ferworu, ale też lekceważenia, jakie żywili dla więzi znanych ludziom w całej Europie – więzi regionalnych i narodowych. Mieliśmy ich zdaniem pozbyć się tych głęboko w nas tkwiących uczuć i zwyczajów na rzecz bliżej nieokreślonej, europejskiej magmy, „przekraczając” narodowe przyzwyczajenia na rzecz ważniejszego celu – jedności. Zdawali się oni wierzyć, że wystarczy ludziom zohydzić nacjonalizm, by zastąpić go europejskim projektem. Tak jak kiedyś, tak i dziś uważam, że pomysł na promowanie idei federalizacji Europy za pomocą odrzucania przynależności narodowych to czyste szaleństwo.

Takie myślenie to stawianie wozu przed koniem. Dużo bardziej realistyczne jest wcielenie w życie idei, że wspólną Europę budować możemy na bazie naszych dotychczasowych doświadczeń i tożsamości, dzieląc się z innymi tym, co w naszych kulturach pozytywne i pracując na rzecz wspólnego celu pomyślności i pokoju – dzieląc przekonanie, że wspólnymi siłami jesteśmy silniejsi i lepiej przygotowani do wyzwań globalizacji, zmian klimatu oraz dewastacji przyrody.

Granice federacyjnego idealizmu

Czy lojalność narodowa i europejska wzajemnie się wykluczają? Większość Europejek i Europejczyków nie podziela tego przekonania. Z irlandzkiego punktu widzenia – i naszej silnej tożsamości narodowej – nie jest ona sprzeczna z silną wiarą w Europę. By z sukcesem zbudować prawdziwie demokratyczną Europę, narodowych lojalności nie można traktować jako obciążenia, którego należy się pozbyć – pomysł ten będzie powodował bowiem chęć ich obrony – ale jako punkt wyjścia, od którego możemy rozpocząć budowę wspólnego dobra.

Niestety w niektórych wypadkach ten (niemal zideologizowany) idealizm federalistów zdaje się wywodzić z niechęci, z jaką spoglądają na własne tożsamości narodowe i odczuwaną przez nich potrzebą zastąpienia ich jakimś większym projektem.

W Parlamencie Europejskim zauważyłam, że to często osoby, których doświadczenia narodowe były w jakiś sposób niesatysfakcjonujące, były szczególnie podatne na ideę federalną. Znalazła ona zrozumienie wśród ludzi z krajów doświadczających głębokich podziałów, takich jak Włochy czy Belgia, ale też z Niemiec, gdzie powojenne pokolenia poszukiwały solidarności opartej na innej podstawie niż nacjonalizm, który okazał się w ich wypadku katastrofalną ideą.

Nie sądzę jednak, że możemy zbudować prawdziwie zjednoczoną Europę na takich idealistycznych założeniach. Zamiast nich powinniśmy poszukiwać konkretnych rozwiązań dla konkretnych problemów naszych czasów. Szczególnie teraz, kiedy kryzys strefy euro zagraża zniszczeniem wszystkiego tego, co z takim trudem przez ostatnie pół wieku w Europie budowaliśmy.

Europa trzech podziałów

Za retoryką integracji kryje się rzeczywistość podzielonego kontynentu, przeciętego trzema, wewnętrznymi granicami, widocznymi dla jego mieszkanek i mieszkańców. Po pierwsze, mamy do czynienia z podziałem na Europę Północną i Południową. Po jednej stronie znajdziemy kraje takie jak Niemcy, Francja, Benelux i kraje nordyckie, po drugiej zaś państwa, położone najczęściej na południu Europy, które potrzebowały ostatnio pomocy finansowej: Grecję, Portugalię, Włochy, Hiszpanię, Irlandię.

Osobną kategorią są nowe państwa członkowskie ze wschodu kontynentu, z własną skomplikowaną historią, poszukujące w członkostwie w Unii Europejskiej pomyślności i stabilności.

Granica przebiega również między państwami członkowskimi a unijnymi instytucjami. Widać to najwyraźniej w najbardziej eurosceptycznych krajach, takich jak Wielka Brytania, ale istnieje również w innych państwach, np. w Irlandii, i z powodu kryzysu ekonomicznego staje się coraz bardziej widoczna. By stworzyć wspólne formy demokratycznego zarządzania ekonomicznego, Europa musi być w stanie przedstawić wizję swojego działania, która będzie zdolna przemówić do jej obywatelek i obywateli i z którą będą mogli się utożsamić.

Europejska sfera publiczna i federalizm podatkowy

Dalsza demokratyzacja Europy nie będzie możliwa bez stworzenia efektywnej, otwartej przestrzeni debaty. Uczynienie Unii Europejskiej i jej politycznych wyborów przedmiotem dyskusji mogłoby zostać wzmocnione np. za pomocą europeizacji mediów. UE nie powinna myśleć o stworzeniu własnych, ponadnarodowych ośrodków, nadających z Brukseli i przypominających informacyjny kanał EuroNews, ale może wspierać wymianę informacji między mediami w poszczególnych państwach członkowskich poprzez finansowanie witryn tłumaczących najważniejsze artykuły, wymianę dokumentów radiowych i telewizyjnych czy stworzenie dziennikarskiego odpowiednika programu Erasmus. Udostępniając najlepsze produkcje telewizyjne czy artykuły prasowe widowni innych krajów pozwoli na zwiększenie ilości ponadnarodowych debat publicznych, zmniejszy także politykom możliwość mówienia jednego w Brukseli, a czegoś innego rodzimej opinii publicznej.

Kryzys strefy euro pobudził debatę na temat jakości i ilości uregulowań potrzebnych na szczeblu federalnym dla optymalnego funkcjonowania Unii Europejskiej. Z pewnością pewna ich ilość jest dla efektywnego funkcjonowania unii walutowej niezbędna. Kryzys ujawnił jednak brak fiskalnego wymiaru integracji – np. ram alokacji uprawnień i funkcji na poszczególnych szczeblach władzy oraz instrumentów prawidłowej realizacji powierzonych im zadań. Idea nadzorowania polityk makroekonomicznych i podatkowych państw członkowskich przez Komisję Europejską (włącznie z perspektywą sankcji nakładanych przez Trybunał) budzi jednak opór, szczególnie ze strony większych państw członkowskich. Przywiązanie do idei narodowej suwerenności budżetowej zapobiega postępom w dziedzinie integracji fiskalnej.

Reguły monetarne, ekonomiczne i podatkowe byłyby jasnym krokiem w stronę unii politycznej, na co z kolei wiele obywatelek i obywateli mogłoby zareagować alergicznie. To, co pojawia się przed nami na horyzoncie, określa się dziś mianem „systemu zarządzania, w którym kraje zadłużone muszą akceptować zalecenia wobec ich polityk budżetowych oraz sugestie reform strukturalnych, narzucanych im przez kraje, będące wierzycielami”. To system, w którym kraje z tej drugiej grupy mają wolną rękę w prowadzeniu własnej polityki ekonomicznej, bez interwencji ze strony innych politycznych graczy. Możliwe jest więc powstanie sfederalizowanego rdzenia UE, realizującego wspólną politykę gospodarczą i zmierzającego w stronę unii politycznej, otoczonego grupą państw pozostających poza strefą euro, które mogą, ale nie muszą do niej wchodzić.

Temat ten pozostaje jednak drażliwy: podczas gdy niektórzy sądzą, że nie sposób rozwiązać obecnego kryzysu inaczej niż poprzez zmierzanie w kierunku ściślejszej integracji, inni zauważają, że niełatwo jest przekonać do tego pomysłu wyborców, jeszcze zaś inni pomysł unii politycznej w ogóle odrzucają.

Europejska federacja państw narodowych?

Kwestia sekwencji dalszej integracji była obiektem intensywnej debaty od czasu opublikowania w zeszłym roku raportu Hermana Van Rompuya, pokazującego skalę różnic w podejściu do tego, czy unia bankowa, podatkowa i głębsza integracja polityczna mogą być zacieśniane jednocześnie oraz czy są one ze sobą silnie, nierozerwalnie wręcz powiązane. Van Rompuy podkreślił w nim znaczenie długofalowego podejścia do odbudowy gospodarki Europy, zauważając, że „kryzys ujawnił, czego nam potrzeba, by być Unią… Jeśli chcemy, by inwestorzy kupowali 10-letnie obligacje rządowe, musimy im pokazać, w jakim miejscu strefa euro będzie za 10 lat”.

Trudno nam jednak znaleźć czy to politycznych liderów, czy to wsparcie opinii publicznej dla zmian w zarządzaniu strefą euro i tym samym dla zmian w długofalowych perspektywach Europy jako całości.

Jednym z uderzających elementów tej debaty jest brak zgodności co do tego, co właściwie rozumiemy pod pojęciem „unii politycznej”. W szerokim ujęciu odnosić się ma ona do ambitnej integracji politycznej – aż do poziomu, w którym będzie ona mogła wesprzeć integrację ekonomiczną, będącą efektem przyjęciem wspólnej waluty.

Jednym z najbardziej prawdopodobnych efektów dążenia do unii politycznej będzie stworzenie federacji państw narodowych. Nie skończyłoby się ono powstaniem jednego superpaństwa, lecz raczej demokratycznej federacji zdolnej do poradzenia sobie ze wspólnymi problemami. Taki typ integracji mógłby jednak okazać się nie do przyjęcia dla państw takich jak Wielka Brytania czy Republika Czeska.

Federacja nie musi koniecznie wiązać się z centralizacją. Może ona opierać się na wzajemnym kontrolowaniu się państw członkowskich oraz polityczno-administracyjnego centrum. Więcej odgórnej kontroli nie musi oznaczać zresztą większej legitymizacji dla podejmowanych działań politycznych. Jeśli Europa ma zmierzać w kierunku dalszej federalizacji, to muszą o tym zdecydować jej obywatelki i obywatele, a nie wąska grupka mędrców. Nie możemy dopuścić do tego, by państwo federalne powstało bez realnego nadzoru, politycznej reprezentacji i odpowiedzialności przed społeczeństwami.

Nie patrzmy na USA

Porównywanie Unii Europejskiej ze Stanami Zjednoczonymi nastręcza wielu problemów – wielu młodych ludzi uznaje ten kraj za skorumpowane superpaństwo, w którym władza korporacji wraz z sektorem militarnym trzymają w ryzach system polityczny. Model ten tymczasem był podstawą myślenia sporej części federalistów. Unia Europejska nie jest i nigdy nie będzie taka jak USA – Europejki i Europejczycy poczuliby się dużo lepiej, przyjmując to do wiadomości. Stany Zjednoczone są dziś na dodatek zakładnikami impasu między republikańską Izbą Reprezentantów a demokratycznym Białym Domem z wzajemnie sprzecznymi poglądami na gospodarkę, których żadna ze stron nie jest zdolna przeforsować.

Nawet zresztą w USA federalizacja kraju była długim procesem – bank centralny istnieje tam raptem od wieku, FBI – od lat 30. XX w. Europa zaczęła inaczej: mamy już zarówno bank centralny, jak i Europejski Trybunał Sprawiedliwości, Komisję i tym podobne instytucje federalne. Udział rządów państw członkowskich w tworzeniu legislacji na poziomie europejskim to mocne, strukturalne zabezpieczenie przed rozrostem instytucji federalnych. Danie prawa głosu reprezentantom interesów narodowych pozwala im na bronienie swoich uprawnień przed władzami federalnymi.

Potężnym narzędziem systemowego zabezpieczenia interesów państw członkowskich byłoby zapewnienie reprezentacji ich rządom w nowej izbie wyższej Parlamentu Europejskiego. Przykładem takiego rozwiązania jest niemiecki Bundesrat. Innymi pomysłami może być danie poszczególnym państwom wpływu na nominowanie federalnych sędziów czy urzędników, albo choćby zagwarantowanie większej reprezentacji mniejszych państw członkowskich w europarlamencie.

Rada Europejska ma obecnie najważniejszą i najbardziej widoczną rolę w politycznej legitymizacji Unii Europejskiej. Wyzwaniem staje się reforma Komisji Europejskiej – unijnego ciała najbardziej interesującego dla obywatelek i obywateli, czujących bliższy związek ze swoimi rządami i interesami narodowymi, jakie reprezentują w Europie. Reformy i poszerzanie uprawnień innych unijnych instytucji może być pożądane, a nawet możliwe do realizacji, jak w wypadku izby wyższej Europarlamentu. Oczywiście nie będzie to lekiem na wszystkie problemy. By wypełnić polityczną próżnię istniejącą dziś w UE, politycy dysponujący największą widocznością i legitymizacją – szefowie państw i rządów – muszą być bardziej odpowiedzialni za działania podejmowane podczas zasiadania w Radzie i przygotowywania praw, mających obowiązywać w całej Unii, a same te działania muszą odbywać się w ramach przejrzystego procesu politycznego.

Unia Europejska dysponuje potężnymi „bezpiecznikami”. Rządy państw członkowskich są obecnie nie tylko reprezentowane w instytucji, będącej de facto unijną „izbą wyższą” – Radzie Unii Europejskiej – ale również mianują szefa Komisji Europejskiej, jak również komisarzy i sędziów Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Monitorują wdrażanie unijnych polityk przez Komisję za pośrednictwem systemu komitetowego, jak również kontrolują ich wdrażanie na szczeblu narodowym.

Wszystkie te zabezpieczenia interesów państw członkowskich sprawiają, że lęki przed dominacją jakiegoś politycznego centrum wydają się nieuzasadnione.

Obecnie jednak daje się zauważyć przesunięcie rzeczywistej kontroli nad UE do francusko-niemieckiego dyrektoriatu, co budzi oburzenie wielu obserwatorów, argumentując, że prowadzi to do tworzenia ośrodków władzy niemających podstaw w unijnych traktatach. W ten sposób troska o dominację jednego silnego ośrodka politycznego ustępuje miejsca obawom przed dominacją dużych państw członkowskich.

System, który działa

Unia Europejska nie stoi przed kryzysem swych instytucji. Jej machina legislacyjna działa efektywnie i nadal tworzy politykę w szerokim zakresie tematów – od telekomunikacji i usług finansowych aż po ochronę konsumentów i środowiska. Trybunał dba o to, by bronić przestrzegania unijnego prawa przed opornymi rządami i przyczynił się do poszerzenia zakresu jego stosowania o tak wrażliwe dziedziny życia, jak chociażby polityka zdrowotna. Krótko mówiąc, UE nadal działa i mimo kryzysu poszerza swoje kompetencje.

Mimo to poziom zarządzania uskuteczniany w jej obrębie jest tak skomplikowany, że trudny do pojęcia dla obywatelek i obywateli. Doświadczenia systemów federalnych pokazują nam, że zsumowany efekt z pozoru błahych działań może skutkować istotnymi zmianami w podziale władzy między państwami składowymi a systemem federalnym. Unia Europejska może mieć stabilne podstawy działania na dłuższą metę tylko wtedy, gdy jej inicjatywy wspierają wraz z upływem czasu jej instytucjonalne zabezpieczenia. Państwa członkowskie muszą mieć powody, dla których realizować będą swoje zobowiązania wobec Unii.

Problem z UE polega na tym, że jeśli chce ona uratować strefę euro, musi zmierzać w kierunku unii bankowej i fiskalnej. Jako że dla większości członków unii walutowej opcja ta może wydawać się nieatrakcyjna, czas pokaże, czy unia fiskalna, której wszyscy członkowie w ten sam sposób podlegają nadzorowi budżetowemu, zostanie w końcu uzgodniona. Nawet jeśli tak się stanie, będzie ona nie do zaakceptowania bez większej demokratycznej kontroli, co przyczyni się do dalszej integracji politycznej.

Unia kroczy po wąskiej ścieżce nad przepaścią. Na drodze do stabilności i solidarności znajduje się wiele złożonych systemów i przeciwstawnych interesów, wymagających zrównoważenia. Federacja wymaga uwzględnienia narodowej dumy, podziały społeczno-ekonomiczne wymagają zasypania, a narodowa suwerenność musi być zrównoważona (demokratyczną!) federacją, świadomą zagrożeń nadmiernej centralizacji. Przede wszystkim jednak w procesie tym udział brać muszą obywatelki i obywatele. Nie możemy jedynie polegać w tej kwestii na doświadczeniach innych, ale musimy aktywnie eksperymentować z poszukiwaniem własnej drogi. Stworzenie przestrzeni debaty publicznej, służącej budowie wspólnej wizji zrównoważonej, zintegrowanej i sprawnie działającej Unii, zbudowanej w ramach demokratycznego procesu, to spore wyzwanie – nie patrzmy zatem w dół!

Artykuł „Combining national and European allegiances” ukazał się na łamach „Green European Journal”. Przeł. Bartłomiej Kozek.